II SA/Bk 802/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego użytkowanego jako kurnik do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego o stwierdzenie zasiedzenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2020 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Ł. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego użytkowanego jako kurnik, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] przy ul. D., gm. D., do czasu zakończenia postępowania z powództwa cywilnego w sprawie o sygn. akt [...], dotyczącego działki nr geod. [...] o stwierdzenie zasiedzenia. Postanowienie PWINB wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Pismami z dnia 23 marca 2020 r. Ł. K. i G. Z. zawiadomili PINB o samowoli budowlanej dokonanej przez K. P., P. P. i ich ojca A. P. na nieruchomości o nr. geod.[...] , położonej w D., stanowiącej własność Ł. K. PINB wszczął w dniu 26 czerwca 2020 r. postępowanie, zaś w dniu 10 lipca 2020 r. przeprowadził oględziny z udziałem stron, podczas których stwierdził, że na działce nr [...] należącej do Ł. K., zlokalizowany jest obiekt budowlany – kurnik o wymiarach ok. 3,50 m x 1,10 m. Konstrukcję nośna stanowią słupy drewniane, na których opiera się drewniana konstrukcja dachu pokryta blachą. Dwie ściany kurnika wykonane są jako drewniane ażurowe, trzecia ściana z siatki, a czwarta z okien z demontażu. Teren działki nr [...] ogrodzony jest drewnianym płotem natomiast na działce nr [...] usytuowane jest ogrodzenie wewnętrzne wys. ok. 1,0 m, a wygrodzony teren użytkowany jest jako wybieg dla kur. Na działkach nie stwierdzono ogrodzenia przekraczającego 2,2 m. A. P. oświadczył, że kurnik jest obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną, który wybudował w latach 1980-1990 bez żadnych dokumentów prawnych i projektów. G.Z. oświadczył zaś, że kurnik został wybudowany ok. 2006-2007 na działce nr[...], która niegdyś posiadała inny numer geodezyjny i stanowiła jego własność. W trakcie oględzin sporządzono szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną. W dniu 30 lipca 2020 r. T. i A.P. złożyli w organie I instancji wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w B. postępowania sądowego, sygn. akt [...] o stwierdzenie zasiedzenia działek [...] w D., na których zlokalizowany jest budynek garażu, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowanie to zostało wszczęte z wniosku K. P. z udziałem T. P., A. P., P. P. Ł. K., B. P. –B., K. B. i G. Z. Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr[...] na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego - kurnika, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] przy ul. D.w D., gm. D., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego cywilnego w sprawie sygnatura akt [...] Sądu Rejonowego w B., XI Wydz. Cywilny, o stwierdzenie zasiedzenia. Zdaniem tego organu rozstrzygnięcie sądu w zakresie działki nr geod. [...] jest niezwykle istotne w podjęciu rozstrzygnięcia przez PINB, gdyż wiąże się z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane tejże nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Ł. K., wskazując na naruszenie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia PWINB postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. W jego ocenie, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu w/w przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie występuje bezpośredni związek przyczynowy, tj. bezwarunkowa konieczność rozpatrzenia kwestii wstępnej dla rozstrzygnięcia kwestii głównej. Ważnym czynnikiem dla podjęcia zgodnej z przepisami prawa decyzji przez tut. organ jest ustalenie kręgu właścicieli nieruchomości i tym samym osób będących stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Niezbędne jest ustalenie kręgu właścicieli nieruchomości, na których znajduje się przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego, które stanowić będzie podstawę do właściwego rozstrzygnięcia organu I instancji, aby podjęta przez ten organ decyzja nie spowodowała trudnych do odwrócenia skutków i nie naruszała prawa. Ostateczne rozstrzygnięcie sądu cywilnego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odniósł się też do zarzutów z zażalenia i stwierdził, że są one niezasadne. W jego ocenie, ważnym czynnikiem dla podjęcia zgodnej z przepisami prawa decyzji przez organ prowadzący niniejsze postępowanie administracyjne jest ustalenie właściwego i wyczerpującego kręgu właścicieli nieruchomości i tym samym osób będących stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast na marginesie organ wskazał, że skarżąca przedwcześnie kwalifikuje legalizację inwestycji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 48), jeszcze przed dokonaniem kwalifikacji przez organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Ł. K., w której zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów właściciela nieruchomości, co miało wpływ na wynik postępowania; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i zawieszenie postępowania w sytuacji gdy w sprawie niniejszej nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu, co miało wpływ na wynik postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe i jako takie winno zostać uchylone, z uwagi na brak istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz konieczność wzięcia pod uwagę przez organ stanu faktycznego i prawnego aktualnego na datę orzekania. W jej ocenie, nawet stwierdzenie przez organ, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Zagadnienie wstępne nie istnieje dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe. Ustalenie zaś stanu rozpoznawanej sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe i w obecnym stanie niezależne od ewentualnej przyszłego rozstrzygnięcia przez sad powszechny sprawy dotyczącej zasiedzenia. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania, a to czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Na koniec skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż konieczne jest ustalenie "właściwego i wyczerpującego kręgu właścicieli nieruchomości, a tym samym uczestników niniejszego postępowania." Nie jest to konieczne, ponieważ na etapie prowadzenia postępowania przez organ I instancji właściciel nieruchomości jest znany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie PINB podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt toczenia się postępowania sądowego przed sądem cywilnym o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...] przy ul. D., gm. D. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć w ten sposób, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, tzn. organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie zatem gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W rozpatrywanym przypadku, na co wskazują same organy, nie ustalono dotychczas, czy przedmiotem postępowania jest postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 lub art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: P.b.) czy postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 P.b. Nie wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 26 czerwca 2020 r. ani z uzasadnień obu postanowień. Już ten fakt wskazuje na naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organy zawiesiły postępowanie w sprawie, w której nie określono przedmiotu postępowania. Cała zatem ich argumentacja, że pojawiło się zagadnienie wstępne, mające w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wpływ na rozpatrzenie sprawy, jest co najmniej przedwczesna, gdyż nie wiadomo czego dotyczy sprawa. Ponadto podkreślenia wymaga, że uzasadnienie przyczyn zawieszenia postępowania przyjęte przez oba organy całkowicie się różni. Organ I instancji przyjął bowiem, że "rozstrzygnięcie sądu w zakresie działki nr geod. [...] jest niezwykle istotne w podjęciu rozstrzygnięcia przez PINB, gdyż wiąże się z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane", zaś organ odwoławczy określił tę przyczynę w sposób następujący: "ważnym czynnikiem dla podjęcia zgodnej z przepisami prawa decyzji przez tut. organ jest ustalenie kręgu właścicieli nieruchomości i tym samym osób będących stroną prowadzonego postępowania administracyjnego". W ocenie Sądu obie te przyczyny są niezasadne i nie dają podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania. Po pierwsze trafnie w skardze podniesiono, że w sprawie, na niniejszym etapie, nie ma sporu, kto jest właścicielem działki nr[...] , gdyż jest nią skarżąca Ł. K.. Organy okoliczności tej nie zakwestionowały i nie podważyły a wręcz ją same potwierdziły. Po drugie natomiast, obie te przyczyny nie stanowią zagadnienia wstępnego względem niniejszego postępowania, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie bowiem od trybu prowadzonego postępowania (postępowanie legalizacyjne albo naprawcze), z mocy art. 52 ust. 1 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jak trafnie więc wskazano w wyroku WSA w Lublinie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 85/20, ustawodawca celowo wskazał w tym przepisie różne podmioty zobowiązane do podjęcia tych czynności, aby właściwy organ nadzoru budowlanego w sposób stosunkowo elastyczny mógł dokonać wyboru adresata decyzji, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że z protokołu oględzin z dnia 10 lipca 2020 r. wynika, ale również przyjmują tak oba organy, że inwestorem obiektu był A. P. Tymczasem organy przy wydaniu zaskarżonych postanowień całkowicie fakt ten pominęły i w żaden sposób nie uzasadniły, dlaczego wobec tego, w stanie faktycznym sprawy, nie może się ona toczyć w stosunku do tego inwestora i dlaczego też decyzja nie może być wydana w stosunku do tego inwestora. Nie wykazały też, dlaczego niniejsze postępowanie nie może się toczyć bez prawomocnego rozstrzygnięcia w przywołanej sprawie cywilnej. Z akt sprawy wynika, że pomiędzy stronami i uczestnikami niniejszego postępowania administracyjnego istnieje głęboki konflikt, którego rozwiązania poszukują oni w trwającym postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym, jednakże pozostaje on poza wpływem na przedmiotowe postępowanie administracyjne. Wprawdzie organy obu instancji zawieszając niniejsze postępowanie (nie wiadomo legalizacyjne czy naprawcze) chciały niejako ułatwić inwestorowi legalizację samowoli budowlanej albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ale mogło to nastąpić jedynie w sytuacji zgodnego stanowiska wszystkich uczestników niniejszego postępowania (art. 98 § 1 k.p.a.), z czym w sprawie jednak do czynienia nie mamy. Skorzystanie natomiast przez organy z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było w tym przypadku nieprawidłowe, gdyż brak możliwości dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, w realiach niniejszej sprawy, nie stanowił zagadnienia wstępnego, bez którego organy nie mogły rozstrzygnąć sprawy. Brak ten w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego mógł co najwyżej doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 49e pkt 3 P.b. lub 49i pkt 2 lit. a P.b., zaś w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego mógł doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. (nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięć zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.