II SA/Bk 808/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku , 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 106,86 złotych (słownie sto sześć złotych osiemdziesiąt sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 808/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] Starosta S. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta S. polegających na: wykreśleniu z pozycji rejestrowej G.3961 obecnych zapisów dotyczących działek nr [...] o pow. 0,00012 ha i nr [...] o pow. 0,0045 ha jako będących własnością małżonków W. i I. B. oraz wpisaniu jako właściciela, zamiast wymienionych osób, Gminy S. Podstawą prawną decyzji był przepis art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe rozstrzygnięcie wydano na wniosek Burmistrza S. i w wyniku ustalenia, że decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy S. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w S. przy ul. G. i K., oznaczone wówczas jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz stanowiące własność I. i W. B. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 1983 r. W wykonaniu decyzji Wojewody (która mimo jej kwestionowania przed organem wyższej instancji nie została wyeliminowana z obrotu prawnego) do szło do wydzielenia z obecnych dróg publicznych – ul. S., dz. nr [...] i ul. G., dz. nr [...] (w skład których weszły wywłaszczone działki) – działki nr [...] i nr [...] odpowiadające poprzednim działkom nr [...] i nr [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza S. z dnia [...] marca 2009 r. Ustalono również, że Sąd Rejonowy w S. w sprawie I Ns [...] oddalił wniosek Powiatu S. o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. W tych okolicznościach w dniu 24 lutego 2012 r. wprowadzono w ewidencji gruntów zmiany wynikające z decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r., polegające na wykreśleniu jako właściciela działek nr [...] i nr [...] Gminy S., a wpisaniu w jej miejsce małżonków B. Zdaniem organu stanowiło to działanie zgodne ze stanowiskiem WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 62/11 ze skargi J. B. na postanowienie organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zawieszeniu postępowania w przedmiocie uwidocznienia skutków decyzji Wojewody w ewidencji gruntów i budynków. Organ, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w kontekście wszystkich powyższych okoliczności, wyjaśnił zasady dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków podkreślając, że następują one na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, ale mają charakter wyłącznie ewidencyjny i nie jest ich rolą przesądzenie o tytułach własności do działek. Postępowanie w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów nie służy też ochronie prawa własności, która jest realizowana w innym trybie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina S. zarzucając naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12, 45 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z brzmieniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że Starosta prowadząc postępowanie ewidencyjne i rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie nie musi respektować przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem odwołującego się Starosta błędnie zinterpretował wniosek o wszczęcie postępowania jako żądanie wpisania nowego właściciela, podczas gdy zawierał on żądanie ujawnienia w ewidencji Gminy S. jako podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do działek nr [...] i nr [...]. Wskazano, że decyzja Wojewody z 2007 r. nie wywołała skutku w postaci powrotu własności tych działek na rzecz małżonków B., bowiem działki stanowią obecnie część drogi gminnej (zostały zaliczone uchwałą rady gminy do kategorii dróg gminnych). Nadto dawna działka nr [...] odpowiada obecnie działce nr [...], natomiast dawna działka nr [...] – działkom: nr [...] przeznaczonej w planie zagospodarowania pod zabudowę jednorodzinną i nr [...] stanowiącej część drogi gminnej. Zdaniem odwołującego się nie jest możliwa sytuacja, w której prawo własności drogi publicznej przysługuje osobie fizycznej. Byłoby to sprzeczne z regulacją art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Gminy, Starosta mógł wpisać małżonków B. jako właścicieli wyłącznie działki nr [...], natomiast w pozostałym zakresie powinien był oddalić wniosek. Zdaniem Gminy również z wyroku w sprawie II SA/Bk 62/11 nie wynika nakaz wpisania małżonków B. w ewidencji, ale jedynie brak podstaw do zawieszenia postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Bazując na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ odwoławczy stwierdził, że nie jest on wystarczający do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę, bowiem nie załączono dokumentu, z którego wynika w jaki sposób Gmina S. nabyła tytuł prawny do działek nr ...] i nr [...] oraz nie oceniono, jaki wpływ ma ten tytuł na status prawny działek nr [...]1 i nr [...] sprzed dnia [...] lipca 1983 r. Nadto nie uwzględniono w I instancji, że wskutek decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r. tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...] uzyskał Skarb Państwa, co jednak nie wyeliminowało tytułu własności do tych działek Gminy S. Organ odwoławczy polecił Staroście podjęcie stosownych kroków celem wyjaśnienia wskazanych wątpliwości. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. B. zarzucając: obrazę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nadużycie, obrazę art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie oraz złożył zarzut tzw. nowego dowodu, czyli wystąpienia podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.), wskazując że w sprawie II SAB/Bk 25/12 WSA w Białymstoku zobowiązał Starostę S. do załatwienia w terminie miesiąca sprawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wynikających z decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. W jego ocenie czyni to przedmiotowe postępowanie z wniosku Burmistrza S. bezprzedmiotowym. Zdaniem skarżącego nie było potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego na etapie pierwszoinstancyjnym, skoro organ II instancji we własnym zakresie mógł uzyskać dokument potwierdzający tytuł prawny Gminy S. do działek nr [...] i nr [...], który jest nadto wymieniony w księdze wieczystej. W jego ocenie faktycznie decyzja Inspektora Wojewódzkiego zmierza do wskazania, że zmiany wynikające z decyzji nieważnościowej Wojewody powinny być wprowadzone do ewidencji dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej, na podstawie której Gmina nabyła własność spornych działek. Zdaniem skarżącego organ II instancji powinien był wskazać, że wniosek wszczynający postępowanie może być również potraktowany jak wezwanie do wykonania decyzji nieważnościowej Wojewody (art. 52 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W takiej sytuacji organ powinien uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie. Wynika to również, w ocenie skarżącego, z treści wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 25/12. Ewentualnie powinien był organ odwoławczy, jego zdaniem, przesądzić czy z uchwały o zaliczeniu drogi, w skład której weszły sporne działki, do kategorii dróg publicznych oraz z obowiązującego na tym terenie planu miejscowego wynika tytuł własności Gminy do działek nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując ocenę, zgodnie z którą organ I instancji nie wyjaśnił, czy rozstrzygnięcie przyznające Gminie S. tytuł własności do spornych działek pozostaje w obrocie prawnym. Podczas rozprawy w dniu 31 stycznia 2013 r. skarżący przedłożył kserokopię decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r., którą ponownie rozpoznano wniosek Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2012 r. (po wydaniu zaskarżonej, kasacyjnej decyzji) i wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. polegające na wykreśleniu z jednostki rejestrowej G.3961 zapisanych na I. i W. B. działek nr [...] i nr ...], przywróceniu zapisu o zakwalifikowaniu tych działek jako "dróg" oraz wpisaniu Gminy S. jako właściciela tych działek (k. 46 – 48). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zobowiązywało sąd do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przyznać należy rację skarżącemu, że instytucja decyzji kasacyjnej uregulowana w art. 138 § 2 k.p.a. została przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (powoływany dalej jako PWINGiK) zastosowana w sposób nieprawidłowy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Brzmienie powyższego przepisu obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r., wprowadzone bez jednoczesnej zmiany przepisu art. 136 k.p.a. dopuszczającego prowadzenie w II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, oznacza zatem że nadal można zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wyjątkowo, przy zaistnieniu specjalnych okoliczności. Chodzi o sytuację, w której w I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a luki w materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji nie mogłyby być – z uwagi na ich szeroki zakres - uzupełnione w II instancji z uwagi na ich istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższym wymaganiom nie sprostała zaskarżona decyzja. Jedynym brakiem w zakresie materiału dowodowego, z powodu którego uchylono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, było niezałączenie do akt I instancji dokumentu potwierdzającego tytuł własności Gminy S. do działek nr [...] i nr [...]. Zdaniem PWINGiK był to brak uniemożliwiający wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w II instancji. Z oceną, że powyższy brak uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przed organem odwoławczym nie można się jednak zgodzić. Trafnie zarzuca skarżący, że ustalenie źródła tytułu własności Gminy do działek nr [...] i nr [...] nie wymagało żadnych szeroko zakrojonych działań i mogło nastąpić w szczególności przez wezwanie wnioskodawcy do jego przedstawienia. Również informacje na ten temat zawarte były, jak równie trafnie wskazuje skarżący, w księdze wieczystej działek, w której ujawniono tytuł własności Gminy i jego źródło. Z pewnością z powodu tego braku nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który dotyczy braków dowodowych zakresowo istotnych dla wydania kończącego rozstrzygnięcia, a z takimi w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Przedmiotowy brak mógł z pewnością być uzupełniony w postępowaniu drugoinstancyjnym w oparciu o art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Powyższy wniosek jest uzasadniony także i dlatego, że z szeregu faktów prawnych powołanych w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji wynika, iż zgromadzono materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia (za wyjątkiem wskazanego wyżej dokumentu stanowiącego tytuł własności Gminy S.), a problem polega wyłącznie na jego kompleksowej ocenie. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie powinien był zatem uchylać sprawy do ponownego rozpoznania, ale we własnym zakresie orzec na podstawie jednego z punktów art. 138 § 1 k.p.a. Wymagało to oczywiście oceny wniosku (na marginesie zauważyć należy, że przedmiotowego wniosku nie ma w aktach administracyjnych) w kontekście podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikających z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Przedmiotowej oceny zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast za organ – zobowiązany do powtórnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - nie może obecnie przeprowadzić tej oceny sąd, bowiem nie jest jego rolą zastępowanie organu II instancji w wykonywaniu jego kompetencji. Z podanych wyżej powodów bezprzedmiotowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji są pozostałe zarzuty J. B. podniesione w skardze, a dotyczące konieczności umorzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego oraz ewentualnego potraktowania wniosku Gminy jako wezwania Starosty S. "do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wadliwym odnotowaniem w ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r.". Zauważyć jeszcze raz należy, że sąd dokonał oceny kontrolowanej decyzji jako naruszającej przepis art. 138 § 2 k.p.a. i przedstawił powody jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast obecnie to do organu odwoławczego będzie należało rozpoznanie sprawy ponownie w jej całokształcie, w czym sąd – po raz kolejny należy to podkreślić – organu zastępować nie może. Na sposób rozpoznania skargi nie miał też wpływu fakt wydania przez Starostę kolejnej decyzji – w postępowaniu prowadzonym ponownie po wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji kasacyjnej, bowiem sąd kontroluje kwestionowane rozstrzygnięcie na datę jego wydania. To do organów należy obecnie ocena, jaki wpływ na dalej prowadzone postępowanie ewidencyjne będzie miało ponowne rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane po niniejszym wyroku. Zaznaczyć należy, że powinno ono uwzględniać ocenę prawną sądu zawartą w tego wyroku uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na rzecz skarżącego, w szczególności kosztów dojazdu i utraconego zarobku (skarżący był bowiem zwolniony od kosztów sądowych), zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przyjęto następujące wyliczenia. Utracony dochód stanowi kwota będąca wynikiem iloczynu ilości ha przeliczeniowych strony (9, 6883 ha według załączonego zaświadczenia, k. 51) oraz wysokości dochodu uzyskiwanego z 1 ha przeliczeniowego według obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 21 września 2012 r. (M.P. z dnia 26 września 2012 r.) - 2.713 zł czyli 9,6883 ha x 2.713 zł = 26.284, 36, podzielona przez 265 dni roboczych (według rocznej jednostki pracy – AWU), co daje wynik 99, 19 zł. Z uwagi jednak na regulację art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (stosowanej z mocy art. 205 § 3 p.p.s.a.), ograniczającej wysokość zwracanego dochodu do wielkości nie większej niż 4,6 % kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska, której wysokość określa ustawa budżetowa, a wynoszącej za rok 2012 - 1.766, 46 zł, przyjęto że zwrot utraconego dochodu nie może przekraczać 81, 26 zł (4,6 % z 1.766, 46 zł). Zauważyć należy, że ustawa budżetowa na rok 2013 uchwalona została 25 stycznia 2013 r. i na dzień 31 stycznia 2013 r. (dzień orzekania) nie była podpisana przez Prezydenta. Przyznano zatem w zakresie utraconego dochodu kwotę 81, 26 zł. W zakresie zwrotu kosztów dojazdu przyjęto kwotę wskazaną przez stronę jako rzeczywisty koszt tego dojazdu tj. 26, 50 zł. Łączny zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw obliczono jako sumę powyższych wartości tj. 106, 86 zł (vide postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., II FZ 1026/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).