II SA/Bk 811/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności nieruchomości oddala skargę Starosta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] odmówił przyznania na rzecz H. B., Z. B., W. J. i A. B. prawa własności nieruchomości nr geod. [...] o pow. 0,24 ha, położonej w obrębie Ł., gm. K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nieruchomość, o której przyznanie wystąpili wnioskodawcy nie spełnia podstawowego warunku wynikającego z art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 10, poz. 53), a mianowicie na działce tej nie istnieją żadne budynki, o których przeniesienie wnoszą właściciele. Zdaniem organu, skoro brak jest dowodów potwierdzających istnienie na przedmiotowym gruncie zabudowań, to nie ma podstaw prawnych do jej zwrotu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. J. wnosząc o zmianę decyzji, która została wydana z uchybieniami pod kątem formalnym jak i materialnym, oraz przyznanie prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr geod. [...]. Zarzuciła, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, że na działce nr geod.[...] znajdują się piwnice i fundamenty po zabudowaniach wchodzące w skład gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo, które stanowią odrębną własność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ w pierwszej kolejności podkreślił, iż decyzją Naczelnik Gminy w K. nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r., na podstawie art. 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, póz. 118), na wniosek małżonków H. i S. B. (rodziców skarżącej), przejęte zostało na własność Państwa, za spłaty pieniężne, należące do nich gospodarstwo rolne o pow. 4,6863 ha (wraz z udziałem we wspólnocie gruntowej wsi Ł.), położone we wsi Ł., gmina K. Dalej organ podkreślił, że w/w ustawa wprowadzała wyjątek od zasady superficies solo cedit, określonej w art. 46 § 1 k.c. i taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, póz. 268). Nowa ustawa powróciła do zasady superficies solo cedit, stanowiąc w art. 57 o możliwości wyłączenia i zachowania przez rolnika, przekazującego gospodarstwo rolne Państwu, własności działki gruntu, na której wzniesione są budynki. Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło więc zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydana została decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo: jeżeli nastąpiło to przed datą 1 styczeń 1983r. (tak jak w sprawie niniejszej) rolnik mógł zachować jedynie własność budynków, jeżeli po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Powołując się w dalszej kolejności na brzmienie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, póz. 53), wyjaśniono, że o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka właściwy organ administracji państwowej, i aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków, być ich właścicielem także z tytułu dziedziczenia oraz wykazać, że znajdują się one na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Przepis art. 6 przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to, kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. SKO zasygnalizowało jednocześnie, że jako budynek znajdujący się na działce gruntu należy rozumieć, każdą rozpoczętą budowę takiego obiektu bez względu na jego stadium, mogący stanowić odrębny przedmiot własności. Celem bowiem zwrotu przekazanej Państwu działki pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jaki i gruntu do budynków tych przynależnego, jeżeli będą stanowiły jeden przedmiot własności tej samej osoby. Celem tym, zdaniem organu, nie jest natomiast zwrot działki, na której nie ma budynków, by przysporzyć materialnych korzyści spadkobiercom właściciela przekazanego gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium, dla zastosowania trybu przewidzianego w powołanym art. 6 ustawy nie wystarczy, że na działce nr geod. [...] znajdują się pozostałości w postaci kamieni, na których posadowiona była drewniana stodoła, konieczne jest bowiem by w dniu wystąpienia o przyznaniu własności działki, fizycznie istniał choćby jeden budynek bez względu na jego stan techniczny, a nie ruiny. Skoro w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 16 lipca 2012 r., na działce o nr geod. [...], (która uprzednio wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu) nie było żądnych zabudowań, to organ nie mógł zastosować trybu z art. 6 w/w ustawy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła W. J. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Skarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie obowiązujących norm prawa materialnego, procesowego i norm prawa ustrojowego. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na przepisy art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP stwierdziła, iż objęcie dobrodziejstwem zwrotu byłym właścicielom nieruchomości zabudowanych przejętych na podstawie decyzji w świetle przepisów przed dniem 1 stycznia 1983r. i zdarzeń prawnych wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, póz. 53), oraz jednocześnie wykluczenie takiego prawa dla pewnej grupy byłych właścicieli nieruchomości, stanowi niewątpliwie odmienne potraktowanie sytuacji podobnych na tle art. 57 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr. 40, póz. 268 ze zm.), i jest to odstąpienie od konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 i w art. 32 Konstytucji. Zdaniem skarżącej z chwilą przejęcia nieruchomości, na których były wzniesione budynki doszło do naruszenia samej istoty prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie odmowy przyznania na rzecz H. B., Z. B., W. J. i A. B. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,24 ha, położonej w obrębie Ł., gm. K. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym ( Dz. U Nr 10, poz. 53). Zgodnie z tym przepisem właścicielom budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający sprawę, według którego analizowany art. 6 ustawy przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków bez względu na to, kiedy i jak je nabył, o ile tylko budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. O uzyskanie wskazanej w tym przepisie własności działki mogą zatem ubiegać się osoby, które nie tylko nie są osobami przekazującymi gospodarstwo rolne, ale nawet ich spadkobiercami (tak NSA w wyrokach: z dnia 30 września 2010 r., II OSK 1374/09, z dnia 30 sierpnia 2006 r. II OSK 1136/05, dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że z wnioskiem o przyznanie własności nieruchomości o nr geod. [...] wystąpiły osoby uprawnione, kwestią sporną jest natomiast, czy omawiane uprawnienie może być zrealizowane w razie braku budynków na nieruchomości, której przekazania domaga się skarżąca. Na tle omawianego art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. w orzecznictwie zarysowały się dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego sygnalizowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1991r. (II SA 194/91 opubl. w OSP 1992/3/63) celem tego przepisu było nie tylko zlikwidowanie sytuacji, w której własność budynków była oddzielona od własności gruntu, na którym budynki te były wzniesione, ale przede wszystkim usunięcie dyskryminacji rolników i ich spadkobierców, którzy przekazali gospodarstwa państwu przed 1 stycznia 1983 r. w stosunku do tych rolników i ich spadkobierców, którzy przekazali gospodarstwa po 1 stycznia 1983 r. Z tego powodu, w ocenie sądu, nie ma podstaw do zwężającej wykładni tego przepisu ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie działki lub w dniu orzekania. Zdaniem sądu przemawia za tym również argument wynikający z wykładni gramatycznej. Wspomniany przepis posługuje się określeniem "działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione". Gdyby zatem ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie tego przepisu tylko do właścicieli budynków istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, użyłby z pewnością innego sformułowania, na przykład "działka gruntu, na której te budynki się znajdują". W glosie do powyższego orzeczenia (OSP 1992/3/63) słusznie jednak zwrócono uwagę, że przywrócenie przez wspomniany przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. zasady, według której budynek jest częścią składową nieruchomości gruntowej jest działaniem celowym, choć to nie własność gruntu rozstrzyga o własności budynku, lecz własność budynku prowadzi do nabycia własności gruntu. Stąd też nabycie własności gruntu uwarunkowane jest w sposób nie budzący wątpliwości istnieniem na tym gruncie budynku, stanowiącego odrębny przedmiot własności. Za tym poglądem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010r. (I OSK 1648/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) uznając, że prawo o jakim stanowi omawiany przepis służy właścicielom budynków, jeśli idzie o podmiot tej normy, a budynki muszą znajdować się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, co odnosi się do przedmiotu jej unormowania. Oznacza to, według sądu, że aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy nie tylko legitymować się tytułem własności do budynków - być zatem ich właścicielem, ale i wykazać, że znajdują się one na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Przepis art. 6 cytowanej ustawy przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Sąd zaznaczył, że celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami i doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. W świetle art. 6 wyżej powołanej ustawy należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawa do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. Powyższą argumentację w pełni podziela także Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę. Z akt kontrolowanej sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że na przedmiotowej działce nie ma żadnych budynków. Potwierdza to protokół z dokonanych w dniu [...] kwietnia 2013r. z udziałem stron - oględzin. Skoro na działce o nr [...] nie ma żadnych zabudowań tym samym nie ma przedmiotu, który uzasadniałby zastosowanie trybu z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie podważa też wskazywana przez skarżącą okoliczność rozbiórki w 1983 roku istniejących budynków, albowiem jak słusznie zasygnalizował organ, w świetle art. 6 ustawy zmieniającej kluczowym jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu własności działki fizycznie istniał choćby jeden budynek bez względu na jego stan techniczny. Ponadto, co należy też wyraźnie podkreślić, dla zastosowania trybu przewidzianego w analizowanym art. 6 ustawy nie wystarczy, że na działce znajdują się pozostałości po budynkach w postaci resztek fundamentów. Konieczne jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu własności działki istniał na niej choćby jeden budynek, nawet jeżeli wymaga remontu bądź częściowej odbudowy. Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z organami, iż na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden budynek, ani też jakikolwiek substrat budynku, który mógłby stanowić przedmiot odrębnej własności. W takim stanie rzeczy, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, organy zasadnie odmówiły spadkobiercom H. I S. B. zwrotu działki nr [...] położonej na terenie gminy K. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.