II OSK 1136/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 749/04 w sprawie ze skargi J. i S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 749/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. P. i S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nieodpłatnego przeniesienia na własność działki siedliskowej. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia 13 maja 2004 r. Starosta R., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i § 3, art. 123 oraz art. 124 kpa w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania na własność działki siedliskowej o powierzchni 0,18 ha, oznaczonej Nr [...], położonej w obrębie B., w gminie R., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Organ I instancji wezwał jednocześnie J. i S. P. do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia do właściwego Sądu o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych A. P. i S. P. oraz do przedłożenia dokumentu potwierdzającego to wystąpienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w dniu 1 października 2002 r. wpłynął do organu wniosek J. i S. P. o przyznanie na własność opisanej wyżej działki siedliskowej. W toku postępowania administracyjnego, Starosta R. ustalił, że przedmiotowa działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenie emerytalno-rentowe przez A. i S. P. Z tytułu przekazania gospodarstwa, małżonkom przyznana została działka do bezpłatnego dożywotniego rolniczego użytkowania oraz grunt pod budynkami tzw. działka siedliskowa. Organ I instancji stwierdził, iż uprawnionymi do nabycia na własność działki pod budynkami są właściciele znajdujących się na niej budynków, czyli wszyscy spadkobiercy A. i S. P. W świetle powyższego, uznał, że dla rozpatrzenia niniejszej sprawy konieczne jest przedłożenie przez wnioskodawców postanowienia spadkowego i w konsekwencji zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (kwestii spadkowych) przez Sąd. Zażalenie na postanowienie Starosty R. złożyli J. i S. P. Wnosząc o jego uchylenie, wskazali, że na przedmiotowej działce siedliskowej wybudowali w 1955 r., własnym kosztem i staraniem, budynek mieszkalny i w nim zamieszkują do chwili obecnej. Podnieśli, iż rodzice nie zamieszkiwali i nie posiadali żadnych budynków na gruncie, który przekazali na rzecz Skarbu Państwa, dlatego też, w ich ocenie, nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania spadkowego w tym zakresie. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepis art. 6 ustawy z dnia z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, organ odwoławczy stwierdził, że rolnikom, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu przysługuje zwrot działki siedliskowej. Podniósł, iż prawo to przysługuje również ich następcom prawnym, lecz zauważył jednocześnie, iż bez ustalenia kto jest następcą prawnym po rolnikach, którzy gospodarstwo przekazali Państwu, nie jest możliwy zwrot działki siedliskowej. W tej zaś sytuacji stwierdził, iż organ I instancji był zobowiązany wezwać wnioskodawców do wystąpienia na drogę sądową o ustalenie praw do spadku. Fakt, że budynki były budowane przez wnioskodawcę nie ma bowiem w tym postępowaniu znaczenia. Podstawowe znaczenie ma w niej to, że zabudowania na działce wchodzącej w skład przekazanego na Państwo gospodarstwa rolnego pozostały własnością przekazujących rolników. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach złożyli J. i S. P. W jej uzasadnieniu podnieśli, iż organ administracyjny nie naprawił błędu popełnionego przy przekazywaniu gospodarstwa rolnego, polegającego na braku sporządzenia protokołu oględzin, z którego wynikałoby kto jest właścicielem budynków. Zauważyli, iż ich rodzice nie zamieszkiwali w budynku mieszkalnym, ani nie byli w nim zameldowani. Dodali jednocześnie, iż obawiają się, że po przeprowadzeniu postępowania spadkowego będą musieli dokonywać z własnego majątku spłat na rzecz innych osób. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wnosiło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosło, że przy przekazywaniu gospodarstwa rolnego sporządzono protokół oględzin, który podpisał S. P. Z protokołu tego wynika, że istniejące budynki wyłącza się z przejęcia i że stanowią odrębną własność A. i S. P. Kserokopia tego protokołu została przesłana skarżącym. Z wyjaśnień, poczynionych przez Kolegium już po złożeniu skargi, wynika ponadto, że budynek, którego skarżący czują się właścicielami, to ten sam budynek, który opisany został w protokole zdawczo-odbiorczym i który wybudowany został przez S. P. i S. P. Kolegium zauważyło, iż podnoszona przez skarżących okoliczność, że rodzice zamieszkiwali pod innym adresem nie oznacza, że nie byli właścicielami obiektów budowlanych zlokalizowanych na gruntach stanowiących ich własność. W konsekwencji stwierdziło, iż w niniejszej sprawie konieczne było zawieszenie postępowania celem przeprowadzenia postępowania spadkowego po dotychczasowych właścicielach budynków i ustalenia obecnych ich właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę oddalił, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Wskazał, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i inny świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15), Państwo w zamian za przejęte nieruchomości oprócz świadczeń pieniężnych zapewnia rolnikowi bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 1 ha, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny albo stał się inwalidą. Rolnik może też zatrzymać na własność budynki wchodzące w skład przekazanych Państwu nieruchomości. Budynki te stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Sąd zauważył, iż z sytuacją opisaną w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. związany jest przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24 ze zm.), który stanowi, że osobie której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek, przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Wskazał, iż ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280), przez dodanie ust. 2a do art. 118, prawo to rozszerzone zostało na zstępnych osoby uprawnionej, którzy po jej śmierci faktycznie władają daną nieruchomością. Wyjaśnił, iż na mocy tych przepisów S. P. , decyzją z dnia 14 listopada 1994 r., nabył na własność działkę Nr [...] o powierzchni 0,63 ha wykazując, że jest zstępnym A. i S. P., władającym tą nieruchomością. Sąd I instancji zauważył jednak, iż kwestia nabywania na własność gruntu pod budynkami uregulowana jest odmiennie. Do sytuacji opisanej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. odnosi się bowiem przepis art. 6 zd. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), który stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Uprawnienie wynikające z tego przepisu przysługuje więc tylko właścicielom budynków, a w niniejszej sprawie właścicielami budynków w przekazywanym na własność Państwa gospodarstwie byli A. i S. P., co wynika z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia 14 sierpnia 1973 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę (pkt 7 decyzji) oraz z załączonego do niej protokołu zdawczo-odbiorczego. Sąd I instancji zauważył dodatkowo, iż własność budynków związana jest z uprawnieniami do gruntu, na których te budynki są posadowione, a w niniejszej sprawie tytuł prawny do gruntu posiadał S. P., co wynika z załączonego do akt administracyjnych odpisu księgi wieczystej Nr [...]. Wskazał jednak, iż uprawnienie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. jest dziedziczne i mogą go dochodzić następcy prawni właściciela budynków. W świetle powyższego, Sąd uznał, iż organ administracji publicznej ma rację żądając od skarżących wykazania następstwa prawnego przez złożenie orzeczenia sądowego o stwierdzeniu praw do spadku po S. i A. P. Tylko w trybie wykazania następstwa prawnego można bowiem skutecznie dochodzić prawa do nieodpłatnego nabycia działki pod budynkami. W konsekwencji, Sąd uznał również, iż organy obu instancji trafnie orzekły o zawieszeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyli, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, J. P. i S. P. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosili zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, polegającą na przyjęciu, że przepis ten uzależnia przeniesienie własności działki od spełnienia przez osoby uprawnione dodatkowych warunków. Na tej też podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na opisany wyżej stan faktyczny sprawy, podnieśli, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przyjął, że prawo własności do budynków na działce siedliskowej przysługiwało rodzicom skarżących. Uznając, że uprawnienie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. jest dziedziczne, Sąd stwierdził natomiast, iż w niniejszej sprawie uzasadnione jest żądanie od skarżących wykazania następstwa prawnego przez złożenie orzeczenia o stwierdzeniu praw do spadku po rodzicach. Skarżący podnieśli, iż z takim stanowiskiem nie mogą się zgodzić. Zauważyli, iż art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. nie zawiera żadnych dodatkowych warunków, od których spełnienia zależy wydanie orzeczenia o przeniesieniu własności działki podlegającej zwrotowi. Skoro zatem, jak stwierdził Sąd I instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1990 r., uprawnienie z art. 6 tej ustawy jest dziedziczne i mogą go dochodzić następcy prawni, to skarżący, którzy udowodnili w sprawie swoje następstwo prawne, składając przepisany prawem wniosek, spełnili wszystkie przesłanki wymagane przez ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący podnieśli naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. W ocenie skarżących błędna wykładnia wskazanego przepisu polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że uzależnia on przeniesienie własności działki od spełnienia przez uprawnione podmioty dodatkowych warunków, tj. w niniejszej sprawie od złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. i S. P., potwierdzającego, że skarżący są ich następcami prawnymi. Rozpoznając tę skargę należy zwrócić uwagę, że skarżący wystąpili z wnioskiem o nabycie przedmiotowej działki siedliskowej w trybie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stosownie zaś do art. 6 wskazanej wyżej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Z treści przytoczonego przepisu wyraźnie wynika, iż uprawnienie do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki, przysługuje właścicielom tych budynków. Właścicielem budynku jest osoba, której przysługuje prawo własności tego budynku. Przysługiwanie zaś prawa własności budynku należy jednoznacznie wykazać. Z treści przytoczonego wyżej przepisu nie wynika, aby uprawnienie do nieodpłatnego nabycia działki gruntu,na której wzniesione zostały budynki, uzależnione było od konkretnego sposobu nabycia prawa własności tych budynków. W konsekwencji przyjąć należy, że uprawnienie to przysługuje każdemu podmiotowi, który potrafi wykazać, że przysługuje mu prawo własności do tych budynków bez względu na sposób jego nabycia. Analiza treści art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym i przepisów kolejnych ustaw, regulujących do dnia 1 stycznia 1983 r. kwestię przekazywania przez rolników gospodarstw rolnych Państwu i dopuszczających możliwość sprzedaży stanowiących odrębny przedmiot własności budynków, wyłączonych z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, lub przeniesienia ich własności, w drodze darowizny lub zamiany, na osoby trzecie, prowadzi do wniosku, że prawo do nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki, przysługuje każdemu aktualnemu właścicielowi budynków, niezależnie od tego, czy jest on tą osobą, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., czy też jego spadkobiercą. Celem art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. było bowiem zwrócenie właścicielom budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. Co do zasady własność budynku związana jest ściśle z prawem do gruntu, na którym jest on posadowiony. Od dnia 1 stycznia 1983 r., zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), z gospodarstwa rolnego przekazywanego Państwu wyłączeniu podlegały zatem już nie same budynki, lecz własność działki gruntu, na której zostały one wzniesione. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji, przyjmując, że skarżący są następcami prawnymi (spadkobiercami) dotychczasowych właścicieli budynku zmarłych S. i A. P., co wynika z akt dotyczących przekazania gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa za rentę przyznał rację organom administracji publicznej, domagającym się wykazania tego następstwa prawnego przez złożenie orzeczenia sądowego o stwierdzeniu praw do spadku. Stwierdzić należy, iż w sytuacji gdy skarżący nie przedłożyli jakichkolwiek dowodów potwierdzających ich prawo własności do budynku a z decyzji i protokołu przekazania gospodarstwa rolnego za rentę wynika, że właścicielami budynku byli rodzice skarżących, mimo iż nie zamieszkiwali w tym budynku, stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. W takim przypadku nabycie prawa własności budynków jest możliwe tylko w drodze dziedziczenia. Jedynym zaś dowodem, którym spadkobierca może legitymować się względem osób trzecich w celu potwierdzenia swoich praw wynikających z dziedziczenia jest postanowienie stwierdzające nabycie spadku (art. 1027 kc). Domniemywa się bowiem, że osoba, która uzyskała stwierdzenie spadku, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 kc). W konsekwencji, w postępowaniu o przeniesienie własności działki, na której wzniesiony został budynek mieszkalny, nabyty na własność w drodze dziedziczenia, organ administracji publicznej zobowiązany jest zażądać przedłożenia przez spadkobiercę wskazanego wyżej postanowienia. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć jednocześnie należy, iż w skardze kasacyjnej, nie podważona została prawidłowość, ustalonego przez organy administracji publicznej i przyjętego przez Sąd I instancji, stanu faktycznego niniejszej sprawy. W konsekwencji, ocena poprawności, dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., dokonana została w ramach założenia, że skarżący wywodzą prawo własności do budynku mieszkalnego z tytułu dziedziczenia. Poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jest związany zarówno granicami skargi kasacyjnej, jak i nie zakwestionowanym stanem faktycznym sprawy, pozostaje tym samym to, czy w innym stanie faktycznym, tj. w sytuacji, w której skarżący wywodziliby prawo własności do budynku z innego tytułu, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia wskazanego wyżej przepisu i konsekwencje tej wykładni w postaci oddalenia skargi, były prawidłowe. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.