II SA/Bk 812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] i postanowienia Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], a także postanowienie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że wyżej opisane rozstrzygnięcia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego A. I. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Panu A. I. (dalej powoływany także jako: "skarżący") pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w miejscowości P. gm. B. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu 13 kwietnia 2011 r. W dniu [...] maja 2011 r. Pan J. S. zwrócił się do Starosty B. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., ponieważ jako współwłaściciel działki nr [...] nie brał udziału w tym postępowaniu. Starosta B., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce o nr [...] oraz wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia, organ zawarł pouczenie o możliwości złożenia na nie zażalenia do Wojewody P. w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest jedynie sprawdzenie poprawności (słuszności) wydania postanowienia wznawiającego postępowanie w sprawie, nie odnosi się natomiast do samej decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Jednocześnie stwierdził, że nie budzi wątpliwości organu, że J. S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty B. udzielającą skarżącemu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego, dlatego też zasadne było wydanie zaskarżonego postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Starosta B. stwierdził wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z naruszeniem prawa, ale jednocześnie uznał, że jej uchylenie jest niemożliwe, ponieważ nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Organ uznał, że inwestor - A. I. spełniał wszystkie warunki konieczne do uzyskania pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego, dlatego też, mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej, brak było podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. od powyższej decyzji, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta B. wydając decyzję na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. nie wykazał konkretnych okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji własnej, w szczególności nie odniósł się do kwestii oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] Starosta B. ponownie wznowił, na żądanie J. S., postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce o nr [...] oraz wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia, organ zawarł pouczenie o możliwości złożenia na nie zażalenia do Wojewody P. w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], Starosta B. uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. dotyczącą wydania skarżącemu pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, usytuowanego na działce o nr geoid. [...] oraz w wyniku ponownego rozpoznania sprawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przeprowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało, że J. S., mimo iż jest współwłaścicielem działki o nr geod. [...] nie był stroną prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a zatem istniały podstawy do wznowienia postępowania. Z uwagi, iż inwestor - A. I. nie posiadał zgody współwłaściciela działki o nr geod. [...] do dysponowania działką na cele budowlane, należało przyjąć, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym udzielającym pozwolenia na budowę J. S., jako współwłaściciel działki nr [...] rzeczywiście nie brał udziału oraz składając swój wniosek o wznowienie tego postępowania (zgodnie z 148 § 1 K.p.a.) zachował miesięczny termin. W związku z powyższym organ I instancji słusznie wznowił postanowieniem postępowanie a następnie na podstawie art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (w związku ze stwierdzeniem J. S., iż nie wyraża zgody na omawianą inwestycję) słusznie uchylił decyzje własną i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że skarżący na dzień wydania pozwolenia na budowę nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na powyższą decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że po uzyskaniu pozwolenia na budowę, po dochowaniu wszelkich formalności (wydaniu przez Starostę B. dziennika budowy, powiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) zakończył prace budowlane. Nie jest jego winą, że Starosta B., prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie uwzględnił jako strony J. S. Zaznaczył, że na dzień 25 marca 2011 r. posiadał prawo do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane, w tym posiadał zgodę J. S. na zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne. Dopiero w terminie późniejszym, pomiędzy nim a J. S. wynikły nieporozumienia, które spowodowały, że J. S. zaczął kwestionować złożone za jego wiedzą oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania sporną działką. Skarżący wskazał także, że sporna inwestycja została zrealizowana, a zatem w sytuacji istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zasadnym byłoby twierdzenie, że należy umorzyć prowadzone postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2013 r., pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania przez J. S. terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej, termin 30 dniowy do złożenia wniosku o wznowienia postępowania nie został dochowany przez J. S., albowiem o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się w dniu 22 kwietnia 2011 r., z tablicy informacyjnej budowy, zaś wniosek o wznowienie postępowania złożył dopiero w dniu 30 maja 2011 r. Dodatkowo pełnomocnik wskazał na fakt, iż organ I instancji dwukrotnie wznawiał postępowanie w sprawie, co powoduje, że drugie z toczących się postępowań jest dotknięte wadą nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej, stosując środki prawne określone w ustawie. Zasadność kontroli polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tak pod względem błędów formalnoprawnych, jak i materialnoprawnych. Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Starosty B. o uchyleniu własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. dotyczącej wydania skarżącemu pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, usytuowanego na działce o nr geod. [...] oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne, nie służy więc na nie zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 20.08.1998 r., I SA/Po 1847/97, LEX nr 34162: "Żaden z przepisów k.p.a. normujących wznowienie postępowania nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wszczynającego wznowienie postępowania"; vide: też wyrok NSA z dnia 17.11.1997 r., I SA/Wr 224/96, LEX nr 31232: "Prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 17.05.2000 r., I SA/Lu 9/00, LEX nr 51768: "Postanowienie o wznowieniu postępowania nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego. Wadliwość tego postanowienia można wykazać w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a.". Natomiast zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 152 § 2 K.p.a.). W literaturze dość zgodnie przyjmuje się, że przy braku szczegółowej regulacji postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności decyzji można wydać zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, w fazie wszczęcia postępowania wznowieniowego, łącznie z postanowieniem o wznowieniu, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 848). Także w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że przedmiotowe postanowienie może być wydane łącznie z postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w tym czasie organ dysponuje już wystarczającą wiedzą pozwalającą na rozstrzygnięcie, na wniosek strony lub z urzędu, czy zachodzą warunki do wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej (vide: NSA z dnia 26.06.2008 r., II OSK 720/07, LEX nr 485367). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że w związku z tym, że na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy zażalenie, a na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy zażalenie, to Wojewoda P. wydając postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. utrzymując w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie mógł utrzymać zatem w mocy postanowienia w sytuacji, gdy strona nie mogła złożyć zażalenia, co do punktu 1 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić tym samym należało, że Wojewoda P. błędnie zawarł w uzasadnieniu tegoż postanowienia pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wojewoda P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił istotę wznowienia postępowania, w szczególności to, że można je podzielić na dwie fazy - pierwszą polegającą na badaniu formalnych przesłanek wznowienia, kończącą się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.) oraz drugą, polegającą na zbadaniu, czy przeprowadzona procedura, zakończona wydaniem decyzji ostatecznej, faktycznie dotknięta została wadą wymienioną w art. 145 § 1 K.p.a., która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Drugi etap postępowania kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 151 K.p.a., odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji lub uchylającej uprzednio wydaną decyzję i rozstrzygającą co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, powyższych, skądinąd słusznych poglądów tak doktryny jak i orzecznictwa, organy nie zastosowały w niniejszej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności uzasadnienie postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania z dnia 1 czerwca 2011 r. wskazują, że organ I instancji, a na późniejszym etapie sprawy także organ odwoławczy, nie zbadały wszystkich przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie. Ocena formalnych podstaw wznowienia polega na zbadaniu czy żądanie zostało zgłoszone przez stronę oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 K.p.a. Tymczasem, co słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2013 r., organy obu instancji w ogóle nie zbadały, czy J. S., składając podanie o wznowienie postępowania w sprawie, dochował miesięcznego terminu na złożenie tegoż wniosku, od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z twierdzeń strony skarżącej, przedstawionych w piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2013 r. wynika, iż wnioskodawca - J. S. o wydanej decyzji dowiedział się już w dniu 22 kwietnia 2011 r., podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 30 maja 2011 r. Powyższa kwestia nie była przedmiotem rozważań organów obu instancji, dlatego też nie może być również poddana ocenie przez sąd administracyjny. Konieczność zbadania wszystkich przesłanek formalnych wznowienia postępowania administracyjnego, której w niniejszej sprawie nie przeprowadził zarówno organ I jak i II instancji, jest niezbędnym etapem postępowania wznowieniowego. Powyższe zaniechanie organów obu instancji skutkowało tym, że nie można, w chwili obecnej dokonać oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Skoro istnieją uzasadnione wątpliwości, czy istniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie, Sąd nie może wypowiadać się na temat istnienia przesłanki warunkującej wznowienie postępowania - brak udziału strony w toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji również zasadności uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2001 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Badanie powyższych okoliczności może nastąpić dopiero po prawidłowym wznowieniu postępowania w sprawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał że Wojewoda P., utrzymując w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2012 r. dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 K.p.a., albowiem w sprawie nie zostało ustalone, czy istniały wszystkie formalne przesłanki do wznowienia postępowania. Dlatego też, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Końcowo, Sąd działając zgodnie z art. 135 p.p.s.a. uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego także innych aktów, podjętych w spornym postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] marca 2011 r., albowiem było to niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Jak wskazano powyżej, organ I instancji naruszył art. 148 § 1 i 2 K.p.a. wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] albowiem nie zbadał istnienia wszystkich przesłanek formalnych wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei Wojewoda P. wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania zażalenie nie przysługuje. Starosta B. naruszył także przepisy postępowania przy wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., albowiem brak było podstaw prawnych do wydania kolejnego w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wydanie przez Wojewodę P. decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o uchyleniu decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego jedynie decyzji, zaś postanowienie z dnia 1 czerwca 2011 r. pozostawało w mocy. Tym samym słusznie podnosi pełnomocnik skarżącego, iż błędnym było wydanie przez organ I instancji w sprawie drugiego postanowienia o wznowieniu postępowania (z dnia [...] lutego 2012 r.), albowiem postępowanie to ciągle się toczyło. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że wszystkie wskazane w sentencji rozstrzygnięcia (zarówno decyzje jak i postanowienia) nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki formalne umożliwiające wszczęcia postępowania wznowieniowego i dopiero po takiej analizie wydać postanowienie o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 K.p.a.).