II SA/Bk 814/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy R.– T. z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. –T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 27 czerwca 2013 r. H. Ż. wystąpiła do Wójta Gminy R.– T. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. Ż. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. odmówił przyznania ww. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odwołując się do regulacji tego świadczenia zawartej w przepisach art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, iż w sprawie nie spełniono łącznie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia. Na podstawie przedłożonych do wniosku dokumentów, organ ustalił, że S. Ż. posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 września 2010 r. ustalające, że jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Opiekę osobie niepełnosprawnej zapewnia wnioskodawczyni. Spełniona jest także przesłanka dotycząca kryterium dochodowego, gdyż łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę jest niższy niż zakreślone w ustawie kryterium dochodowe w wysokości 623 zł. Nie została jednak spełniona przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Dokonując oceny załączonego do sprawy kwestionariusza dotyczącego okresów składkowych i nieskładkowych, ustalono, że wnioskodawczyni nie posiada okresów ubezpieczenia i zatrudnienia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem H. Ż. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Skarżąca podała, że nie podejmuje zatrudnienia i nigdy nie była zatrudniona. Początkowo wychowywała dziewięcioro dzieci, następnie podjęła się opieki nad niepełnosprawnym mężem, którą sprawuje do chwili obecnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało na definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, w niniejszej sprawie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy postrzegać jako fakt rezygnacji z jednej z wymienionych we wskazanym przepisie form aktywności zawodowej. W ocenie Kolegium, nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia osoby, która nigdy nie wykonywała zatrudnienia, w żadnej ze wskazanych wyżej form. W przedmiotowej sprawie ten fakt potwierdza złożony przez skarżącą w postępowaniu kwestionariusz dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych, służący wykazaniu okresów zatrudnienia osoby składającej kwestionariusz, w formach określonych w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Także skarżąca w złożonym odwołaniu stwierdza, w sposób jednoznaczny, że nigdy nie była zatrudniona. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości fakt, że nie została spełniona przesłanka przyznania przedmiotowego świadczenia w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a odwołanie nie mogło być uwzględnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosła H. Ż. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że ze względu na niski dochód na osobę w rodzinie, wynoszący 372,87 zł miesięcznie na jedna osobę, bardzo trudno jest przeżyć. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W okresie od 13 lutego 2014 r. do 20 sierpnia 2014 r. postępowanie pozostawało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 1/14 dotyczącej konstytucyjności art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej u.ś.r.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od 1 stycznia 2013r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez stronę skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 roku poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca przed uzyskaniem przez męża niepełnosprawności w 2008 r. nie podejmowała zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą trwającą od 2008 roku koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym mężem. Organy wskazały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy tutaj wskazać (co ważne), że od daty wydania zaskarżonej decyzji przez SKO, to jest od 26 sierpnia 2013 r. uległ zmianie stan prawny oraz stan faktyczny w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r.. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – K 27/13 – było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. Ponadto art. 17 w/w ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się w/wskazaną wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą za równoznaczne z terminem: rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Mając na uwadze zmianę stanu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5grudnia 2013 r. (K 27/13) tenże Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn.. akt P 1/14) wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu o konstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. (z powodu którego było zawieszone niniejsze postępowanie) uważając kwestię za dostatecznie wyjaśnioną. Wracając na grunt sprawy niniejszej Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 p.p.s.a. uważając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i winny uczynić to prawidłowo przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego przyjętego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.