II SA/Bk 817/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. C. K. w piśmie z dnia 22 marca 2013 r. skierowanym do Starosty Ł. wniosła o dokonanie stosownych zmian i poprawek w dokumentach geodezyjnych, poprzez ujawnienie jej prawa w księgach wieczystych. Podała, że zgodnie z treścią zapisu w księdze wieczystej oraz aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1978 r. Rep. [...] jest właścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości o powierzchni 782 m 2 składającej się z dwóch działek [...] oraz [...], przy czym działka nr [...] nie jest ujęta w ewidencji gruntów. Następnie w piśmie z dnia 7 maja 2013 r. C. K. wystąpiła do organu z wnioskiem o wykreślenie drogi i posesji na podstawie aktów notarialnych. Nadto z uwagi na to, że granice pomiędzy sąsiadami są poprzesuwane wniosła o wykreślenie granic zgodnie z istniejącymi ogrodzeniami i budynkami, ponieważ tak było od samego początku (prawie 30 lat) i nikt do tej pory się nie kłócił. Jednocześnie wnosiła o niezaznaczanie jej działki na posesji K. M., lecz przeniesienia jej własności na drogę dojazdową. Podała też, że dokumenty sądowe dotyczące drogi dojazdowej są nieważne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosta Ł. dokonał zmiany w operacie gruntów i budynków Miasta Ł. - obrąb Ł. 1 w stosunku do działek: 1. nr [...] o powierzchni 0,0079 ha zapisanej pod poz. rej. 304 na właściciel Skarb Państwa - użytkownik wieczysty E. s. W. i J. i C. c. C. i J. małż. K.; 2. nr [...] o powierzchni 0,0075 ha zapisanej pod poz. rej. 1326 na właściciel – M. K. s. A. i S. w następujący sposób: - zmienić zapis podmiotowy w działce [...] z właściciel - Skarb Państwa - użytkownik wieczysty E. s. W. i J. i C. c. C. i J. małż. K. na właściciel Skarb Państwa - użytkownik wieczysty M. K. zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] października 1975 r. oraz wpisać przy działce [...] służebność drogi koniecznej na rzecz C. i E. małż. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. o ustanowienie drogi koniecznej; - zmienić zapis podmiotowy w działce [...] z właściciel – M. K. na zapis właściciel E. s. W. i J. i C. c. C. i J. małż. K. zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] lutego 1978 r. oraz wpisać przy działce [...] pas gruntu wydany przez C. i E. małż. K. w zamian za udostępnienie drogi koniecznej przez działkę nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. Sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. o ustanowienie drogi koniecznej. Podstawą rozstrzygnięcia sprawy był art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że postanowienie Sądu w sprawie sygn. akt [...] o ustanowienie drogi koniecznej nie stanowi tytułu własności dla wydzielonych działek [...] (po odnowieniu nr [...]) i [...] (po odnowieniu nr [...]) i nie mogło być podstawą dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków Miasta Ł., a zatem należało dokonać zmian prostując błędne zapisy podmiotowe i przywracając jednocześnie stan własności wynikający z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] października 1975 r. i Rep. [...] z dnia [...] lutego 1978 r. Z tą decyzją nie zgodzili się K. M. i C. K. i złożyli odwołania. K. M. podniósł, że kwestionowana decyzja nie porządkuje stanu prawnego przedmiotowych działek, a jeszcze bardziej gmatwa istniejący stan i w tym stanie rzeczy wniósł o wstrzymanie naniesionych zmian w ewidencji do czasu wyjaśnienia stanu prawnego działek. C. K. podała, że chce tylko prawnego uregulowania drogi dojazdowej i własnej posesji na podstawie aktów notarialnych o co wnosiła wcześniej w Starostwie. Wniosła o prawne uregulowanie całej posesji E. i C. K. a nie tylko działki nr [...] i [...], w tym także o stabilizację punktów granicznych wszystkich działek począwszy od ulicy W. aż do ulicy S., której nikt wcześniej na gruncie nie wykonał. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podał, że bezspornym w sprawie jest, że K. M. aktem notarialnym - umową sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] października 1975 r. nabył od K. J. R. i J. R. wieczyste użytkowanie działki gruntu o powierzchni 500 m2 oznaczonej nr [...] z urządzoną już księgą wieczystą KW [...]. Strony tego aktu wniosły o wpis w tej księdze wieczystej wieczystego użytkowania na rzecz K. M. W 1975 r. po odnowieniu ewidencji gruntów, działka ta otrzymała nowy nr [...] i powierzchnię 500 m2. Bezspornym jest też, że C. i E. małż. K. aktem notarialnym - umową darowizny Rep. [...] z dnia [...] lutego 1978 r. nabyli od J. i H. małż. K. dwie działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 782 m2 wchodzące w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...]. Strony tego aktu wniosły o wydzieleniu działek z omawianej księgi do nowej księgi o aktualnym numerze [...]. W sprawie ustalono też, że Sąd Rejonowy w Ł. postanowieniem z dnia [...] czerwca 1978 r. sygn. akt [...] w sprawie z wniosku C. i E. małż. K. przeciwko K. M. i Skarbowi Państwa - Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta w Ł. o ustanowienie drogi koniecznej, umorzył postępowanie wobec zwarcia ugody. W uzasadnieniu tej sprawy podano, że na rozprawie w dniu [...] czerwca 1978 r. wnioskodawcy i uczestnicy postępowania zawarli ugodę mocą której K. M. zobowiązał się wydać wnioskodawcom pas gruntu z przeznaczeniem na drogę dojazdową do ich nieruchomości, a w zamian za to małżonkowie C. E. K. wydadzą K. M. pas gruntu ze swojej działki o takiej samej powierzchni jak grunt wydany przez niego, zaś nadzór nad realizacją powyżej ugody powierzono biegłemu. W tym stanie faktycznym, biegły wydzielił z działki nr [...] pas gruntu z przeznaczeniem na drogę dojazdową jako działkę nr [...] o powierzchni 86 m2 oraz z działki nr [...] - pas gruntu z przeznaczeniem do wydania dla K. M. jako działkę nr [...] o powierzchni 86 m2 (dowód: mapa podziału z [...] listopada 1978 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych). Organ ewidencyjny w 1980 r. dokonując zmiany w rejestrze gruntów na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r. działkę nr [...] zapisał na własność - Skarb Państwa użytkownik wieczysty C. i E. małż. K., zaś działkę nr [...] zapisał na własność – K. M.. W 1992 r. odnowiono operat ewidencji gruntów i budynków miasta Ł. Działka nr [...] otrzymała nowy nr [...] zaś działka nr [...] nowy nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, w realiach sprawy, organ ewidencyjny nie był uprawniony w zakresie ustalenia innego prawa własności gruntu w działce nr [...] niż te wynikające z aktu notarialnego - umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] października 1975 r., jak i w działce nr [...] niż te wynikające z aktu notarialnego - umowy darowizny Rep. [...] z dnia [...] lutego 1978 r. W tym stanie rzeczy, czynność organu ewidencyjnego z 1980 r. w zakresie zmiany w rejestrze gruntów na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r. o ustanowienie drogi koniecznej dokonana została z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja przywraca zapis wynikający z przedmiotowych aktów notarialnych. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, że zaskarżona decyzja nie porządkuje stanu prawnego działek nr [...] i [...]. Nadto organ odwoławczy wywiódł, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje możliwości wydania decyzji w zakresie wykonania z urzędu prac geodezyjnych mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie oraz stabilizacji punktów granicznych. Wskazano, że zmiana granic działek wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego bądź sądowego, w toku którego nastąpi ich wyznaczenie na gruncie i sporządzona zostanie na tę okoliczność stosowna dokumentacja. Postępowanie takie kończy się wydaniem decyzji bądź orzeczeniem, które po uprawomocnieniu się będą stanowiły podstawę wprowadzenia w tym zakresie zmian w operacie ewidencyjnym. W samym postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności, czy też w przedmiocie ustalenia tego prawa. Spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła C. K. i podała, że w dalszym ciągu istnieje niezgodność zapisów ewidencji z istniejącą dokumentacją. Wniosła o prawne uregulowanie należącej do niej posesji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn, niż wskazują zarzuty. Zakres kontroli administracji publicznej dokonywanej przez sąd administracyjny obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") w tym również na decyzje wydawane przez organy właściwe w sprawach ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy wyjaśnić, że zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków mogą być dokonywane z urzędu lub na wniosek zainteresowanego. W przypadku gdy zmianę zgłasza właściciel, ma on obowiązek dostarczyć dokumenty będące podstawą do wprowadzenia aktualnych zmian. Tak stanowi art. 22 ust. 2, 3 ustawy z dn. 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" i § 46 rozporządzenia z dn. 29.03.2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Natomiast jedną z form wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów z urzędu jest przeprowadzenie postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24 a ustawy. Nie ulega wątpliwości, że art. 24 a ustawy nie miał zastosowania w sprawie niniejszej, ponieważ sprawa nie dotyczyła tzw. postępowania modernizacyjnego. Decyzje organów obu instancji nie uwzględniały wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji, których oczekiwała skarżąca, ponieważ nie przedłożyła ona żadnych dokumentów, które byłyby podstawą dokonania zmian. W postępowaniu prowadzonym z wniosku strony organy zadziałały z urzędu, dopatrując się przy okazji nieprawidłowości zapisów podmiotowych i własnościowych wprowadzonych do ewidencji gruntów w 1980 r. na podstawie ugody sądowej zawartej w dniu [...].06.1978 r. w Sądzie Rejonowym w Ł. w sprawie o sygn. akt [...]. Takie postępowanie organów było niedopuszczalne, ponieważ nie mieściło się w kategorii sprostowania oczywistej omyłki, o jakiej stanowi art. 113 k.p.a., ani tym bardziej nie uprawniało organów do powołania jako podstawy prawnej art. 22 ustawy i § 46 rozporządzenia. Obowiązek wynikający z art. 22 ust. 2 ustawy z jednej strony zapewnia aktualność danych ewidencyjnych, z drugiej zaś strony wyklucza możliwość dokonania tych zmian z datą wsteczną. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia prawa podmiotowe właścicielskie do gruntów objętych ewidencją podlegają uwidocznieniu w ewidencji wyłącznie na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie notarialnej co do ustanowienia i przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. Treść § 12 ust. 1 rozporządzenia w powiązaniu z treścią § 46 ust. 2 (określającego przypadki wprowadzenia zmian do ewidencji z urzędu) pozwala stwierdzić, że zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 2) mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych (numeracji działek, oznaczenia budynku czy powierzchni gruntu). Nie mogą zaś uzasadniać zmian danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniał, że zapisy w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy rejestrują jedynie stany prawne ustalone przez inne organy orzekające. Nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Stąd poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić swoich praw właścicielskich (vide: m.in. wyrok z dn. 17.02.1993 r. sygn. II SA 155/92 – ONSA 1994/2/61, wyrok z dn. 16.04.1998 r. sygn. II SA 258/88 – Lex 41288, wyrok z dn. 20.08.1998 r. sygn. II SA 766/98 – Lex 82005). Organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznej oceny dokumentów stanowiących źródło wpisu (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 14.03.2008 r. – II SA/Gl 643/07). W trybie aktualizacji danych nie można uwidaczniać zmian nie objętych nowym zdarzeniem prawnym rozumianym jako zdarzenie po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Weryfikowaniu danych już wprowadzonych do ewidencji w zakresie ich zgodności z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji służy postępowanie weryfikacyjne prowadzone z urzędu co 10 lat zgodnie z § 54 rozporządzenia. W sprawie niniejszej organy geodezyjne wydały decyzje z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 22 ustawy i § 46 rozporządzenia, co było podstawą do stwierdzenia przez Sąd ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa polegało na wydaniu decyzji: - z urzędu i wbrew wnioskowi skarżącej C. K., - dokonaniu zmiany zapisu w ewidencji poprzez de facto jej sprostowanie wynikające z nowej interpretacji orzeczenia sądu z dn. [...].06.1978 r. [...] bez zaistnienia nowego zdarzenia prawnego od 1980 roku. Należy nadmienić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie będzie komentować prawidłowości orzeczenia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...].06.1978 r. [...], a w szczególności ugody zawartej w sprawie o ustalenie drogi koniecznej, bowiem jest ona prawomocna. Nie została podważona przez strony, np. w trybie nadzwyczajnym. Zatem zapisy w niej zawarte obowiązują do czasu jej wzruszenia bądź zawarcia umowy notarialnej przenoszącej własność poszczególnych działek. Dopiero nowe zdarzenia prawne będą mogły stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów z urzędu lub na wniosek przy zastosowaniu art. 22 ustawy i § 46 rozporządzenia. Przy ponowny rozpatrzeniu sprawy organ I instancji rozważy, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 7.05.2013 r., jaką decyzję należy wydać. Dlatego też orzeczono jak w sentencji. Do czasu uprawomocnienia się wyroku obowiązuje rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku o niewykonalności zaskarżonych decyzji (art. 152 p.p.s.a.).