II SA/Bk 819/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 1492 (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] ustalił na rzecz W. S. opłatę planistyczną, w wysokości 41.157,90 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...] i [...], położonej przy ul. G. F. K. w B., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. (rejon pomiędzy ulica N. S. Z., a granicą administracyjna miasta). Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. S. wskazując na naruszenie prawa procesowego - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez brak ich zastosowania, prowadzące do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego oraz niepełne uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu pisma, podkreślił, że podstawę dla określenia stopy wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości stanowić powinien stan rzeczy dotyczący całości nieruchomości przed podziałem (w tym: kształt, wielkość, przeznaczenie w planie miejscowym i faktyczne wykorzystanie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego). Autor odwołania zwrócił też uwagę na niewłaściwy, jego zdaniem, dobór nieruchomości podobnych. Organ nie przyjął bowiem do porównania żadnej z nieruchomości położonych na tym samym osiedlu. Wzięte zaś przez niego do porównania nieruchomości podobne wykazują znaczne różnice, które nie mogą, jego zdaniem, zostać zniwelowane nawet za pomocą zastosowanych korekt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określających zasady ustalenia renty planistycznej. Następnie, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ustalił, że na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2007r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon pomiędzy ulicą N. S. Z., a granicą administracyjną miasta) i z dniem jego wejścia w życie nastąpiła zmiana przeznaczenia działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], w stosunku do których ustalono opłatę planistyczną. Działki te w starym planie zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone pod tereny rolne wraz z zabudową zagrodową, natomiast w nowym planie pod zabudowę produkcyjną i usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami i zielenią urządzoną. Niewielka zaś część działki [...], o pow. 0,0225 ha, położona jest na terenie oznaczonym symbolem KD-1GP, przeznaczonym pod ulicę G. K. W związku z tym, iż przeznaczenie przedmiotowego terenu uległo zmianie, a sprzedaż przedmiotowych działek nastąpiła w dniu 25 maja 2011r., tj. przed upływem 5 lat, od dnia w którym plan stał się obowiązujący, zasadne było zatem wszczęcie postępowania ustalające opłatę planistyczną. Opłata ta została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, potwierdzającego wzrost wartości działki na kwotę 137 193 zł. W ocenie SKO przedłożona w przedmiotowej sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego całkowicie uzasadnia wzrost wartości nieruchomości, w kwocie w niej wykazanej. Biegły, stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy, do wyliczenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości przyjął bowiem wartość wycenianej nieruchomości obliczona dla przeznaczenia wynikającego z nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego /uchwalonego przed 1 stycznia 1995 roku/, a wartością odpowiadającą dla faktycznego sposobu jej użytkowania. Porównał wartości rynkowe cen możliwych do uzyskania za tereny rolnicze z możliwością modernizacji i uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej z nieruchomościami, na których istnieje możliwość zabudowy jednorodzinnej (faktyczny sposób użytkowania przed wejściem życie omawianej uchwały). Za niezasadne organ przyjął zaś twierdzenie skarżącego, jakoby ustalając opłatę należało w obliczeniach uwzględnić stan całości nieruchomości przed podziałem. W ocenie organu odwoławczego operat został sporządzony poprawnie, w czytelnej formie, zgodnie z obowiązującymi standardami. Podstawę do wyliczenia wartości stanowił zaś dobór odpowiednich transakcji rynkowych wyłonionych do porównań na zasadzie przyjęcia nieruchomości podobnych, czyli nieruchomości o znanych cenach, warunkach zawarcia transakcji oraz cechach powodujących, że uznano je za podobne. W ocenie organu nie ma więc w sprawie istotnego znaczenia okoliczność, że biegły nie przyjął do porównań nieruchomości z tego samego osiedla. Jak słusznie zauważył organ I instancji, za nieruchomości podobne należy uznać nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Tym samym biegły mógł przyjąć do porównań działki z innej części miasta B. Organ nie podzielił też argumentu o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego wykonanego przez innego biegłego wskazując, że znajdująca się w aktach sprawy opinia jest rzetelna i odpowiada przepisom prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył W. S.zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 80 kpa w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, wyrażające się w przyjęciu za podstawę orzeczenia operatu szacunkowego sporządzonego w sposób niezgodny z przepisami prawa i uznanie, że merytoryczna ocena operatu możliwa jest dopiero po przedłożeniu kontroperatu; 2) art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie niewłaściwej wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy i obciążanie nią skarżącego. Uzasadniając wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącego podkreślił, że działki, w stosunku do których została ustalona opłata, zostały wydzielone z innych, większych nieruchomości, już po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc podstawę dla określenia stopy wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości powinien stanowić stan rzeczy dotyczący całości nieruchomości przed podziałem (w tym kształt, wielkość, przeznaczenie w planie miejscowym i faktyczne wykorzystanie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego). Operat szacunkowy powinien zatem na wstępie ustalać wartość całej nieruchomości przed podziałem, uwzględniając kształt i warunki nieruchomości w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej natomiast dla wyliczenia wzrostu wydzielonych potem nieruchomości, których sprzedażą dokonał skarżący - biegły powinien posłużyć się ułamkową kwotą od wzrostu wartości całej| tak badanej nieruchomości. Ta ułamkowa kwota odpowiadałaby stosunkowi wielkości nieruchomości wydzielonej do nieruchomości pierwotnej. W przedmiotowym postępowaniu rzeczoznawca badał natomiast jedynie wartość nieruchomości już wydzielonych, co miało zdaniem skarżącego, bardzo istotne znaczenie przy stosowaniu metody porównawczej, doborze nieruchomości podobnych i wszelkich dalszych czynnościach biegłego, bowiem odnosił je on do nieruchomości innej wielkości i o innych warunkach. Końcowo skarżący zasygnalizował, że skoro rzeczoznawca szacował nieruchomość, która ma inne cechy niż nieruchomość, która powinna być przedmiotem szacowania (nieruchomość przed wydzieleniem), to nieruchomości wybrane przez rzeczoznawcę do porównania w żadnej mierze nie mają przymiotu podobieństwa do nieruchomości przed wydzieleniem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został obliczony przez rzeczoznawcę wyłącznie w oparciu o zmiany wynikające z przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, na mocy której ustalono skarżącemu jednorazową opłatę w związku ze zbyciem nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami geod. [...] i [...], położonej przy ul. G. F. K. w B., której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Przepis art. 36 ust. 4 powoływanej ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W myśl zaś art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) i do tych przepisów odsyła art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. To rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 tej ustawy). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 55 ust. 2 tegoż rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jak wynika z powyższych przepisów operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Jak zasadnie bowiem podkreślono w skardze, do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 505/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie podstawę ustalenia przez organy administracji, że na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji do zaistnienia przesłanki ustalenia opłaty planistycznej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. C. Operat ten ustalał wartość nieruchomości składającej się z działek o nr geod. [...] i [...] o łącznej powierzchni 6430 m2, sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon pomiędzy ulicą N. S. Z., a granicą administracyjną miasta), przyjętego uchwalą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2007r., oraz wartość tej nieruchomości po uchwaleniu planu. Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów oraz w kontekście zarzutów skargi należy podkreślić, co ma istotne znaczenie w sprawie, że działki o nr [...]i [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 17 272 m2, dokonanego na mocy ugody sądowej w dniu 8 października 2008r., a więc już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy takim stanie faktycznym, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie, należy odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które zgodnie przyjmuje, iż opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet, jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1316/07 oraz z dnia 28 października 2009r. sygn. akt II OSK 1517/07 lex nr 573573). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych orzeczeniach wyjaśnił również, że zasadą jest, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji "porównywalną działką" w rozumieniu § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest działka o wielkości porównywalnej z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli więc po wejściu w życie planu działki strony zostały podzielone na zdecydowanie mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, jest ustalanie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu. Organ nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki skoro zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z 1 sierpnia 2012r. II SA/Gd 316/12 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 16 lipca 2013r. IV SA/Wa 268/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konkludując powyższe zgodzić się należy ze skarżącym, że skoro działki o nr [...] i [...], w stosunku do których została ustalona opłata, zostały wydzielone z innych, większych nieruchomości, tj. z działek o nr [...] i [...], już po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to podstawę dla określenia stopy wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości powinien stanowić stan rzeczy dotyczący całości nieruchomości przed podziałem (w tym kształt, wielkość - 17 272 m2, przeznaczenie w planie miejscowym i faktyczne wykorzystanie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego). Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji powinny więc były dokonać oceny, czy sporządzony przez rzeczoznawcę operat odpowiada powyższym wymogom. Takich ustaleń brak zarówno w zaskarżonej decyzji, jak w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu nawet w odpowiedzi na skargę. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat dotyczy zaś wyceny wartości nieruchomości gruntowych stanowiących wyłącznie działki nr [...] i [...] według stanu na dzień 30 lipca 2007 r. Opisując przeznaczenie przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, a także stan nieruchomości, rzeczoznawca wskazywała tylko na działki nr [... ] i [...] o łącznej powierzchni 6430 ha. Wprawdzie w operacie zasygnalizowana została okoliczność, że działki, od których naliczono opłatę planistyczną zostały wydzielone z istniejących w dacie wejścia w życie nowego planu działek o większej powierzchni (tj. 0,3521 ha i 1,3751 ha), tym niemniej rzeczoznawca nie wyciągnął z tej okoliczności prawidłowych wniosków w szczególności w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Odczytując sporządzony operat należy zauważyć, że do porównania jako działki podobne zostały przyjęte w większości działki o powierzchni porównywalnej z działkami powstałymi w wyniku podziału dokonanego w 2008 roku, a tym samym o powierzchni znacznie mniejszej, niż działki istniejące w dniu wejścia w życie planu. W związku z tym, iż orzekające w sprawie organy nie odniosły się w żaden sposób do powyższych nieścisłości, które jak słusznie dowodzi skarżący, rodzą uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości operatu, a tym samym co do wysokości ustalonej opłaty planistycznej, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżone rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi bowiem ewidentne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z podanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 490). Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 1235 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.