II SA/Bk 821/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę II SA/Bk 821/06 UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku H. K., przyznał jej zaliczkę alimentacyjną na czworo dzieci: na A. w wysokości 245, 20 zł, zaś na A., E. i D. w wysokości po 195, 20 zł. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą dzieci, którym Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie sygn. akt III [...] przyznał od S. K. alimenty w wysokości: 300 zł na córkę A. i po 250 zł na córki A. i E. oraz syna D. Świadczenie alimentacyjne nie jest wypłacane dobrowolnie przez zobowiązanego, a egzekucja prowadzona przez komornika jest bezskuteczna. Organ wskazał zasady ustalania wysokości zaliczki w przypadku, gdy w rodzinie są do niej uprawnione więcej niż trzy osoby. Podał również, iż miesięczny dochód rodziny wynosi 191, 82 zł i jest niższy niż 50 % kwoty 583 zł dającej możliwość zwiększenia zaliczki. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 7, 8 ust. 2 pkt 2, 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732). H. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zakwestionowała wysokość przyznanego świadczenia. Jej zdaniem powinno ono wynosić po 250 zł na każde dziecko, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wynika to z faktu, iż dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 191, 82 zł i jest niższy niż 50 % ustawowej kwoty kryterium. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o przyznaniu H. K. zaliczki alimentacyjnej na dzieci: A., A., E. i D. K. w wysokości po 120 zł na każde z nich na okres od 01 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 pkt 5 lit. a, art. 7 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Wskazał w szczególności, iż zaliczka przysługuje osobie na rzecz której zasądzono alimenty w tytule wykonawczym w sytuacji, gdy ich egzekucja jest bezskuteczna - do ukończenia przez tę osobę 18 roku życia, a w przypadku kontynuowania nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia. Istotnym kryterium ustalenia prawa do zaliczki jest dochód w rodzinie w przeliczeniu na osobę, który nie powinien przekraczać 583 zł. Zdaniem organu wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania zaliczki H. K. spełnia. Jest osobą samotnie wychowującą dzieci, jej dochód mieści się w kryterium dochodowym decydującym o prawie do zaliczki, zaś uprawnieni kontynuują naukę. Ponadto przedstawiono tytuł wykonawczy, w którym na rzecz uprawnionych zostały zasądzone alimenty. Ich egzekucja w ostatnich trzech miesiącach przed złożeniem wniosku z dnia 13 września 2006 r. była bezskuteczna, o czym świadczy zaświadczenie Komornika I Rewiru z dnia 11 września 2006 r. sygn. I KMP [...] (we wskazanym okresie wyegzekwowano kwotę 657, 66 zł: po 219, 22 zł miesięcznie, podczas gdy zaległości dłużnika to kwota 21.515, 62 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednak, iż organ I instancji ustalając wysokość zaliczki pominął treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. ustanawiającego zasady ustalania wysokości zaliczki w przypadku, gdy w rodzinie są do niej uprawnione trzy lub więcej osoby. W takiej sytuacji zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, jednak nie więcej niż 120 zł. Kwota ta może ulec podwyższeniu tylko w sytuacji, gdy dochód rodziny jest niższy niż 50 % kwoty 583 zł ustawowego kryterium dochodowego tj. niższy niż 291, 50 zł. W rozpoznawanej sprawie miesięczny dochód rodziny wynosi 959, 09 zł i przekracza wskazane 50 %, stąd maksymalna wysokość zaliczki powinna być określona według art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej na 120 zł. Organ II instancji przedstawił również różnice pomiędzy dwoma użytymi w ustawie pojęciami: "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie" stanowiący wyznacznik do ustalenia prawa do zaliczki i "dochód rodziny", w oparciu o który ustala się wysokość zaliczki, którego definicja znajduje się w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wywiodło ponadto, iż orzeczenie na niekorzyść odwołującej się pomimo ustanowionego w art. 139 KPA zakazu reformationis in peius było dopuszczalne, albowiem decyzja organu I instancji rażąco naruszyła przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, w którym jednoznacznie wskazano maksymalną wysokość zaliczki dla uprawnionych w rodzinach wielodzietnych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2006 r. złożyła do sądu administracyjnego H. K. Wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2006 r. oraz o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na A., A., E. i D. rodzeństwo K. po 250 zł na każde z nich. Formułując zarzuty wskazała, iż organ I instancji nie uwzględnił faktu bezskutecznej egzekucji, a organ II instancji orzekając na jej niekorzyść złamał zasadę reformationis in peius bezzasadnie uznając, iż decyzja pierwszoinstancyjna rażąco narusza prawo. Tymczasem, zdaniem skarżącej, rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przyjęło, iż o wysokości zaliczki na dziecko decyduje łączny dochód rodziny a nie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Jak podała, pojęcie dochód rodziny zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zaliczka alimentacyjna przysługuje zatem, gdy tak wyliczony dochód nie przekracza kwoty 583 zł, co ma miejsce w jej przypadku, albowiem przeciętny miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 191, 82 zł i jest niższy niż 50 % podanej kwoty kryterium ustawowego. Wskazała, iż organ II instancji zinterpretował przepisy na jej niekorzyść, gdyby bowiem dochód na osobę w jej rodzinie wynosił 959, 09 zł, to nie ubiegałaby się o przedmiotowe wsparcie. Zdaniem skarżącej przy przyznawaniu świadczeń tak w podstawowej, jak i w podwyższonej wysokości, organ powinien wziąć pod uwagę kwotę 191, 82 zł, a wyegzekwowane kwoty przyrównywać do dochodu rocznego i rozliczać na 5 osób i na 12 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując wszystkie argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, iż odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest możliwe, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo tzn. gdy zastosowano w niej błędnie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności ustalania jego rzeczywistej treści w drodze wykładni. Takimi przepisami są art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. jest zgodna z prawem, a organ II instancji prawidłowo usunął uchybienia powstałe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd nie dopatrzył się również w kontrolowanym postępowaniu nieprawidłowości, które powinien uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostawało, iż wnioskodawczyni i jej dzieci spełniają podstawowe przesłanki do przyznania zaliczki alimentacyjnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. Przede wszystkim wniosek zawiera wszystkie niezbędne informacje i załączniki wymagane przepisem art. 10 ust. 5 tej ustawy. Jak słusznie wskazał organ II instancji - prawidłowo zostało wykazane, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą dzieci (odpis wyroku rozwodowego z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sygn. akt I C 542/01, w którym powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi H. K.), istnieje tytuł wykonawczy zasądzający alimenty (wyrok z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie sygn. akt III [...]), osoby uprawnione kontynuują naukę i nie ukończyły 24 lat (zaświadczenia ze szkół wraz z kserokopiami odpisów skróconych aktów urodzenia), prowadzona przez komornika egzekucja była bezskuteczna w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o zaliczkę (zaświadczenie z dnia 11 września 2006 r. wskazujące, iż w każdym miesiącu z trzech poprzedzających datę złożenia wniosku wyegzekwowano jedynie kwotę 219, 22 zł z wymaganej 1.050 zł). W tym miejscu wskazać trzeba, iż niesłuszny jest zarzut skarżącej, jakoby organ I instancji nie wziął pod uwagę bezskuteczności egzekucji. Gdyby tak było wydano by decyzję o odmowie przyznania zaliczki, albowiem bezskuteczność egzekucji jest podstawowym warunkiem jej ustalenia. Tymczasem zaliczka, choć w nieprawidłowej wysokości, została w I instancji przyznana. Główny spór w niniejszej sprawie sprowadzał się natomiast do wysokości należnej kwoty zaliczki i związanych z tym zagadnień: naruszenia przez organ II instancji zakazu reformationis in peius (art. 139 KPA) oraz rozumienia dwóch zasadniczych dla rozstrzygnięcia o zaliczce alimentacyjnej pojęć: "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" i "dochód rodziny". W ocenie sądu nieuzasadniony pozostaje podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze normy art. 139 KPA. Przepis ten ogranicza możliwość zmiany decyzji organu I instancji w instancji odwoławczej na niekorzyść odwołującego się do przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Zgodnie w orzecznictwie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić zwłaszcza wówczas, gdy rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną pod warunkiem jednakże, że przepis ten może być stosowany bezpośrednio (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 09 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której organ I instancji, choć wskazał w uzasadnieniu, iż stosuje zasady obliczania zaliczki dla rodzin, w których uprawnione są do niej co najmniej trzy osoby, w rzeczywistości pominął treść regulującego tę materię przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w jego części dotyczącej maksymalnej wysokości zaliczki, a bezpodstawnie orzekł w oparciu o art. 8 ust. 2 pkt 2 nie mający w ogóle zastosowania w sprawie przy wysokości dochodu rodziny skarżącej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 8 ust. 1 pkt 2 zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 120 zł w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby lub więcej uprawnione do zaliczki. Zatem w przypadku rodzin wielodzietnych wysokość zaliczki jest limitowana dwiema wartościami: wysokością świadczenia alimentacyjnego, a w przypadku gdy jest ono wyższe niż 120 zł, tą właśnie kwotą. Rodzina wnioskodawczyni składa się obecnie z pięciu osób, wśród których cztery są uprawnione do zaliczki alimentacyjnej, a wysokość przyznanych im świadczeń alimentacyjnych wynosi od 250 do 300 zł. Stosownie do treści powołanego przepisu w takiej sytuacji maksymalna wysokość zaliczki alimentacyjnej wynosi 120 zł. Natomiast skarżąca nie spełnia wymogów przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. umożliwiającego podniesienie kwoty zaliczki ponad 120 zł. W celu prawidłowej wykładni zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej oraz ustalania jej wysokości konieczne jest zauważenie dwóch różnych pojęć użytych w ustawie: "dochód rodziny" (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.) i "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" (art. 7 ust. 2 tej ustawy). W ocenie sądu skarżąca nie zwróciła uwagi na tę różnicę, który to wniosek można wyprowadzić po zapoznaniu się z argumentacją uzasadnienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. O tym zatem, czy ubiegający się o tę formę wsparcia w ogóle ma do niej prawo decyduje pojęcie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 (a więc nie przekracza 291, 50 zł) kwotę zaliczki zwiększa się - w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki - do 250 zł dla osoby uprawnionej. O tym zatem, czy istnieje możliwość podwyższenia maksymalnej kwoty zaliczki ustalonej w ustawie na 120 zł decyduje pojęcie dochodu rodziny. Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. nie definiuje w art. 2 pojęcia dochodu rodziny, odsyła natomiast w art. 18 ust. 2 w wypadkach w niej nieuregulowanych do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. N 139, poz. 992 ze zm.) dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W powołanej definicji dochodu rodziny posłużono się sformułowaniem "przeciętny miesięczny dochód członków rodziny", co należy zdaniem sądu rozumieć jako przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny łącznie. Jest on czymś innym niż "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., obliczanym nie dla wszystkich członków rodziny łącznie w danym miesiącu, ale miesięcznie dla każdego z nich osobno. W rozpoznawanym przypadku łączny dochód skarżącej w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (rok 2005) wyniósł 11.509, 03 zł. Miesięczny dochód rodziny (a więc w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – miesięczny dochód wszystkich członków rodziny łącznie) wyniósł 959,09 zł (11.509, 03 zł : 12 miesięcy). Zaś miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 191, 82 zł (959, 09 zł : 5 członków rodziny). Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wnioskodawczyni mając prawo do zaliczki alimentacyjnej na dzieci zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. (dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł, gdyż wynosi 191, 82 zł), nie ma prawa do jej podwyższonej wysokości zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Kwota miesięcznego dochodu rodziny (dochodu członków rodziny) wynosi bowiem 959, 09 zł, podczas gdy ustawowy limit określony przepisem art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., uprawniający do podwyższenia kwoty zaliczki, to 50 % kwoty 583 zł czyli 291, 50 zł. Wobec powyższego należy podzielić ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do błędnego ustalenia wysokości zaliczki przez organ I instancji, polegającego na niezastosowaniu jasnych, klarownych przepisów i braku rozróżnienia dwóch różnych definicji. Słusznie również organ II instancji ocenił, a skład orzekający ocenę tę w pełni podziela, iż przepisy regulujące niezbędne do orzeczenia kwestie nie wymagały wykładni i możliwe było ich bezpośrednie zastosowanie. Stosowanie wybiórcze tych regulacji (art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.), czego dokonał organ I instancji, stanowiło rażące naruszenie prawa. Z uchybieniem, o którym mowa w art. 139 KPA mamy bowiem do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ nieprawidłowo zastosuje konkretny przepis mający jednoznaczną i niewymagającą wykładni treść, ale i wówczas, gdy stosuje prawo wybiórczo tzn. nie zastosuje przepisu pomimo, że w konkretnym przypadku w sposób oczywisty ten właśnie przepis powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Taka sytuacja, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której organ I instancji pominął treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. ustalający inne zasady określania wysokości zaliczki w przypadku rodzin wielodzietnych, w których uprawnione do niej są co najmniej trzy osoby. Dawało to organowi II instancji podstawę do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Zatem w konsekwencji zakaz reformationis in peius nie został naruszony, a zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, podczas gdy tej cechy nie miała decyzja organu I instancji. Tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 listopada 2006 r. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Wobec oddalenia skargi nie było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowego, albowiem w art. 200 p.p.s.a. przewidziano zwrot tylko w przypadku uwzględnienia skargi (nadto skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).