II SA/Bk 833/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 28 marca 2025 r. nr SKO.403/25/2025 w przedmiocie wymiany krajowego prawa jazdy na polski odpowiednik oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 28 marca 2025 r., nr SKO.403/25/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łomża (dalej: "Prezydent") z 11 marca 2024 r., nr COM.5430.38.2025, odmawiającą M. K. (dalej: "Skarżący") wymiany krajowego prawa jazdy wydanego za granicą (Ukraina) na polski odpowiednik. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 9 stycznia 2025 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Skarżącego o wymianę krajowego prawa jazdy wydanego za granicą (Ukraina) na polski odpowiednik wraz z kopią krajowego prawa jazdy wydanego za granicą oraz z tłumaczeniem. W dniu 10 stycznia 2025 r. Prezydent wystosował do Konsulatu Generalnego Ukrainy w Lublinie prośbę o potwierdzenie danych zawartych w prawie jazdy serii [...], wydanego dla Skarżącego, w celu wymiany na polski odpowiednik. W dniu 30 stycznia 2025 r. do organu wpłynęło pismo z Konsulatu z prośbą o przesłanie kopii aktualnego (wygenerowanego nie później niż 3 dni przed datą złożenia wniosku) dokumentu wojskowego (z odpowiednim kodem QR) dla potwierdzenia prawa jazdy wydanego na nazwisko Skarżącego wraz z informacją, że w przypadku odmowy przedstawienia lub niedostarczenia takiego dokumentu przez składającego, potwierdzenie autentyczności prawa jazdy jest niemożliwe. W dniu 3 lutego 2025 r. Skarżący złożył oświadczenie, że nie przedstawi wymaganego dokumentu. Opisaną na wstępie decyzją z 11 marca 2024 r. Prezydent odmówił Skarżącemu wymiany krajowego prawa jazdy wydanego za granicą (Ukraina) na polski odpowiednik. Na skutek wniesionego odwołania Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 28 marca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 14 ust. 1, 2e pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1210, dalej: "u.k.p."), a także § 9 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 3 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 dalej także: "Rozporządzenie"). Wskazał także na treść § 9 ust. 11 pkt 1 Rozporządzenia. Organ odwoławczy przytoczył dotychczasowe ustalenia faktyczne, po czym stwierdził, że z pisma Konsulatu nie wynika, aby istniała inna możliwość potwierdzenia prawa jazdy strony, w tym zwłaszcza przez organ dokonujący wymiany za pośrednictwem portalu państwa, które wydało prawo jazdy. Ponadto Skarżący przywołał przepisy rozporządzenia wskazujące na osoby w stosunku, co do których nie potwierdza się danych i informacji zawartych w prawie jazdy, nie odnosząc jednak tych przesłanek konkretnie do swojej osoby, a wnosząc jedynie w konkluzji odwołania o inny sposób potwierdzenia prawa jazdy. Zdaniem SKO w związku z powyższym trudno przyjąć, że jest on osobą wskazaną w przepisach rozporządzenia, od której nie wymaga się potwierdzenia danych zawartych w prawie jazdy. Tym samym, wobec niemożliwości potwierdzenia danych zawartych w dokumencie prawa jazdy strony, organ zobligowany był wydać decyzję odmowną. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji (Oddział Komunikacji Urzędu Miejskiego w Łomży) wymaga potwierdzenia autentyczności prawa jazdy tylko przez Konsulat Ukrainy w Lublinie. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.). Organ I instancji wziął pod uwagę informacyjne pismo Konsulatu Generalnego Ukrainy w Lublinie, gdzie było napisane, że potwierdzenia autentyczności prawa jazdy za pośrednictwem Generalnego Konsulatu Ukrainy może być wykonana przy przedstawieniu dokumentu wojskowego z odpowiednim kodem QR. Tymczasem, w ocenie Skarżącego, istnieją inne sposoby weryfikacji danych. W tym zakresie wskazał na następujące akty prawne: 1) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami; 2) Dyrektywę 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie); 3) Konwencję o ruchu drogowym sporządzona w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r.; 4) Konwencję o ruchu drogowym sporządzona w Genewie dnia 19 września 1949 r. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. W razie, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – o uchylenie aktu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Kolegium z 28 marca 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 11 marca 2024 r., na mocy której organ I instancji odmówił Skarżącemu wymiany krajowego prawa jazdy wydanego za granicą (Ukraina) na polski odpowiednik. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są regulacje ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a także § 9 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. wynika, że dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest wydane za granicą krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 44). Nie budzi wątpliwości, że Ukraina, której obywatelem jest Skarżący, jest stroną tej konwencji. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 u.k.p. osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Przepis art. 14 ust. 2e pkt 1 u.k.p. stanowi, że wymianie nie podlega zagraniczne prawo jazdy w przypadku braku możliwości potwierdzenia danych w nim zawartych. Na podstawie delegacji ustawowej z art. 20 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał przytoczone Rozporządzenie z 24 lutego 2016 r. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 7 sierpnia 2025 r., jednak miało zastosowanie w chwili wydawania kontrolowanej decyzji. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się w przypadku osoby ubiegającej się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, państwo-stronę konwencji o ruchu drogowym lub odpowiadającego wzorowi prawa jazdy określonemu w tych konwencjach po otrzymaniu od osoby: a) wniosku o wydanie prawa jazdy, b) dowodu uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy lub pozwolenia, c) fotografii, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, d) kopii posiadanego prawa jazdy wraz z tłumaczeniem na język polski, sporządzonym lub poświadczonym przez tłumacza przysięgłego lub właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej; dokumenty te są również wymagane od osoby ubiegającej się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą, jeżeli z przepisów wydanych na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy lub z umów międzynarodowych wynika wzajemna wymiana praw jazdy bez wymogu sprawdzania kwalifikacji; nie wymaga się tłumaczenia na język polski prawa jazdy wydanego zgodnie z wzorem określonym w załączniku 1 do dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Dz. Urz. UE L 403 z 30.12.2006, str. 18, z późn. zm.) oraz w załącznikach 1 i 1a do dyrektywy Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE L 226 z 10.09.2003, str. 4, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 7, t. 7, str. 441, z późn. zm.); do dokonanego tłumaczenia dołącza się w sposób trwały kopię przetłumaczonego dokumentu. Prawodawca w § 9 ust. 3 Rozporządzenia postanowił, że osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy składa oświadczenie o spełnianiu warunku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy, a cudzoziemiec dołącza ponadto do wniosku kopię karty pobytu, wizy lub innego dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo zaświadczenie, że studiuje co najmniej od sześciu miesięcy. W przypadku wymiany prawa jazdy wydanego przez państwo niebędące państwem członkowskim Unii Europejskiej organ wymieniający prawo jazdy występuje do organu, który wydał to prawo jazdy, lub do przedstawicielstwa dyplomatycznego państwa, w którym to prawo jazdy zostało wydane, o potwierdzenie danych i informacji zawartych w prawie jazdy. Potwierdzenie danych i informacji może być dokonane przez organ wymieniający prawo jazdy za pośrednictwem portalu państwa, które wydało prawo jazdy, jeżeli administracja tego państwa poinformowała o możliwości potwierdzania za pośrednictwem tego portalu danych i informacji zawartych w prawie jazdy (ust. 7). Potwierdzenie danych i informacji zawartych w prawie jazdy może przedłożyć osoba wnioskująca o wymianę prawa jazdy (ust. 8). Za potwierdzenie danych i informacji zawartych w prawie jazdy, o którym mowa w ust. 8, uznaje się również dokument wydany przez przedstawicielstwo dyplomatyczne państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej (ust. 9). W przypadku wątpliwości co do zgodności potwierdzenia danych i informacji zawartych w prawie jazdy ze stanem faktycznym, przedłożonego przez osobę wnioskującą o wymianę prawa jazdy, organ wymieniający prawo jazdy może wystąpić do organu, który wydał to prawo jazdy, lub do właściwego przedstawicielstwa dyplomatycznego o potwierdzenie tych danych i informacji (ust. 10). Rozporządzenie w § 9 ust. 11 wprowadza wyjątki od obowiązku potwierdzenia danych i informacji zawartych w prawie jazdy w państwie wydania oraz obowiązku, o którym mowa w § 10 ust. 9. Takim obowiązkom nie podlega zagraniczne krajowe prawo jazdy: 1) osoby, która uzyskała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: a) status uchodźcy, b) azyl, c) ochronę uzupełniającą, d) zgodę na pobyt ze względów humanitarnych lub zgodę na pobyt tolerowany w rozumieniu art. 348 i art. 351 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, 185 i 547); 2) wydane w państwie, na którego terytorium toczy się konflikt zbrojny; dotyczy prawa jazdy kierowcy, który przedstawi organowi dowód potwierdzający uprzednie lub obecne wykonywanie pracy na stanowisku kierowcy u przedsiębiorcy prowadzącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego, w szczególności oświadczenie pracodawcy lub umowę o pracę w charakterze kierowcy; 3) wydane przez Republikę Białorusi, jeżeli jego posiadacz jest obywatelem Republiki Białorusi i posiada wizę, o której mowa w art. 60 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności wydane na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. W ocenie Sądu działania organu pozostają w zgodzie z ww. przepisami prawa, choć odnotować trzeba, że nie wszystkie z nich zostały przytoczone w kontrolowanych decyzjach. Uwaga ta dotyczy zwłaszcza decyzji organu pierwszej instancji, w której Prezydent powołał się wyłącznie na art. 14 ust. 1 i 2e pkt 1 u.k.p., nie wskazując na przepisy Rozporządzenia. Uchybienie w tym zakresie normie z art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z § 3 k.p.a. zostało jednak w znacznej mierze sanowane w uzasadnieniu decyzji SKO. Przede wszystkim jednak organ, pomimo nie powołania się na te regulacje w treści decyzji, prawidłowo je zastosował w toku postępowania. Wobec ustalenia w oparciu o wniosek z 9 stycznia 2025 r., że dotyczy on prawa jazdy wydanego w Ukrainie, organ zasadnie zwrócił się do Konsulatu Generalnego Ukrainy w Lublinie o potwierdzenie danych zawartych w dokumencie prawa jazdy. W odpowiedzi Konsulat zastrzegł, że nie będzie mógł tego uczynić dopóki nie zostanie mu przesłana kopia aktualnego (wygenerowanego nie później niż 3 dni przed datą złożenia wniosku) dokumentu wojskowego z odpowiednim kodem QR. W ocenie Sądu organ nie jest władny ingerować w tego rodzaju warunki stawiane przez przedstawicielstwo dyplomatyczne kraju, którego obywatelem jest wnioskodawca. Organ ocenia jedynie, czy przedstawicielstwo dyplomatyczne potwierdziło dane i informacje zawarte w prawie jazdy. Tak też uczynił Prezydent w niniejszej sprawie. Przepisy prawa nie przewidują też możliwości odejścia od wymogu potwierdzenia danych. Wynika to wprost z przytoczonego art. 14 ust. 2e pkt 1 u.k.p. Rozporządzenie wskazuje jedynie dwie alternatywne wobec ww. ścieżki weryfikacji. Po pierwsze, polski organ wymieniający prawo jazdy może skorzystać z portalu państwa trzeciego, ale tylko wtedy, gdy administracja tego państwa poinformowała o takiej możliwości (§ 9 ust. 7 zd. 2). Po drugie sam obcokrajowiec wnioskujący o wymianę prawa jazdy może przedłożyć stosowne potwierdzenie (§ 9 ust. 8). W tym celu może posłużyć się dokumentem wydanym przez przedstawicielstwo dyplomatyczne swojego państwa (§ 9 ust. 9). W sytuacji jednak, gdy organ wymieniający prawo jazdy nie uzyska takiego potwierdzenia w jeden z powyższych sposobów (zwrócenie się do przedstawicielstwa dyplomatycznego, skorzystanie z portalu państwa trzeciego, przedłożenie potwierdzenia przez wnioskodawcę), ma obowiązek odmówić wydania prawa jazdy (art. 14 ust. 2e pkt 1 u.k.p. oraz § 10 ust. 2 Rozporządzenia). Nie sposób czynić organowi zarzutu, że skorzystał z pierwszego sposobu weryfikacji, skoro drugi nie był w ogóle dostępny (brak jest informacji, aby Ukraina udostępniła polskim organom funkcjonalność w postaci możliwości potwierdzenia danych za pośrednictwem ukraińskiego portalu), a trzeci nie był możliwy z powodu nieprzedstawienia przez Skarżącego stosownego dokumentu potwierdzającego dane zawarte w jego ukraińskim prawie jazdy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organ zasadnie odmówił Skarżącemu wymiany ukraińskiego prawa jazdy na polski odpowiednik. Prezydent, a następnie Kolegium, zastosowały przepisy prawa w sposób prawidłowy. Z tego względu nie ma racji Skarżący podnosząc nieważność decyzji z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom Skarżącego ani inne przepisy Rozporządzenia, ani Dyrektywa 2006/126/WE, ani wskazane w skardze konwencje o ruchu drogowym z 1949 i 1968 r., nie przewidują innych sposobów zadośćuczynienia wymogowi potwierdzenia danych i informacji zawartych w zagranicznym prawie jazdy. Abstrahując od tego Sąd zaznacza, że nie ma potrzeby bezpośredniego stosowania Dyrektywy 2006/126/WE, skoro została ona zaimplementowana do krajowego porządku prawnego właśnie w ustawie o kierujących pojazdami oraz aktach wykonawczych, w tym w Rozporządzeniu. W skardze nie powołano się też na żaden konkretny przepis prawa, lecz przytoczono jedynie nazwę dyrektywy oraz konwencji. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że w istocie sam Skarżący nie dostrzegł regulacji innej niż zastosowana w sprawie, na mocy której możliwa byłaby weryfikacja danych zawartych w ukraińskim prawie jazdy. Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania wyjątki od obowiązku potwierdzenia danych i informacji, uregulowane w § 9 ust. 11 Rozporządzenia. Skarżący do wniosku nie dołączył żadnego dokumentu wskazanego w pkt 1-3, zwłaszcza – z racji toczącego się na Ukrainie konfliktu zbrojnego – decyzji nadającej mu status uchodźcy czy też dokumentu potwierdzającego uprzednie lub obecne wykonywanie pracy na stanowisku kierowcy u przedsiębiorcy prowadzącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego (np. oświadczenie pracodawcy lub umowę o pracę w charakterze kierowcy). Niezależnie od powyższych ustaleń Sąd odnotowuje, a czego nie dostrzegły organy, że Skarżący do wniosku z 9 stycznia 2025 r. nie dołączył wymaganego przez § 9 ust. 3 Rozporządzenia dokumentu potwierdzającego prawo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na fakt posiadania ukraińskiego obywatelstwa, takim dokumentem mógłby być numer PESEL ze statusem "UKR", który stanowi urzędowe poświadczenie posiadania uprawnienia do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnień towarzyszących. Brak jest jednak informacji, aby Skarżący taki status posiadał. Jeśli jednak organ samodzielnie przeprowadził weryfikację w tym zakresie, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Kwestia ta ma jednak w świetle poprzednich wywodów Sądu znaczenie drugorzędne. Sąd w działaniach organów nie dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania zebrano materiał dowodowy, który w świetle przytoczonych przepisów u.k.p. oraz Rozporządzenia był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.