II SA/Bk 852/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi R. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego S. T. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 8 lipca 2012 r. S. T. złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarny w B. wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji z urzędowej kontroli punktu skupu truskawek w bieżącym roku na posesji M. G. we wsi G. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarny w B. poinformował S. T., że wniosek nie może być uwzględniony bo żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz że zainteresowany w sprawie kontroli prywatnego punktu skupu owoców nie ma przymiotu strony S. T. nie zgadzając się z tym pismem złożył zażalenie i podniósł, że wniosek załatwiono nieprawidłowo. Jego zdaniem skoro wniosek dotyczył dokumentacji wytworzonej przez organ administracji państwowej to odmowa udostępnienia żądanej informacji powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 134 kpa oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że nie ulega wątpliwości, iż kwestionowane pismo nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia. Stanowi wyłącznie informację o załatwieniu sprawy. W takiej sytuacji zażalenie nie jest przewidziane przepisami prawa. Dlatego też należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Od tego postanowienia S. T. złożył skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że w jego ocenie Sanepid jest instytucją państwową w związku z tym jego dokumenty podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, iż z uzasadnienia postanowienia wynika, że gdyby Sanepid kontrolował placówkę publiczną to dokumenty z takiej kontroli podlegałyby udostępnieniu, natomiast niedopuszczalnym jest udostępnienie dokumentów z kontroli prywatnej posesji. W ocenie skarżącego również taka dokumentacja podlega udostępnieniu z tym że w tym przypadku obowiązuje tzw. "wybiałkowanie dokumentacji stanowiącej tajemnicę". Zdaniem skarżącego tylko od dobrej woli organu zależało czy sporządzi on kopie dokumentacji, która nie stanowi tajemnicy. Końcowo skarżący podniósł, że w jego ocenie kwestionowane postanowienie służy jedynie matactwu, kumoterstwu, podważaniu zaufania obywateli do urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o niedopuszczalności zażalenia od pisma z dnia [...] lipca 2012 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarny w B., informującego wnioskodawcę – S. T., że jego wniosek nie może być uwzględniony z tego powodu, że żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz że nie ma on przymiotu strony w sprawie kontroli prywatnego punktu skupu owoców. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Z art. 2 ustawy wynika, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a nadto od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy, a co za tym idzie również art. 16 ustawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, co już wskazano powyżej, jest postanowienie, którym na podstawie art. 134 kpa stwierdzono niedopuszczalność zażalenia od pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarny w B. z dnia [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność zażalenia (bo tak nazwał swój środek zaskarżenia S. T.), w podstawie prawnej powołał przepis art. 134 kpa, który dotyczy odwołań. Wskazanie w podstawie prawnej tylko tego przepisu bez związku z art. 144 kpa, w ocenie Sądu świadczy o tym, że organ w rzeczywistości rozstrzygnął o niedopuszczalności odwołania a nie zażalenia. Uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem bez względu na to czy byłoby to zażalenie, czy odwołanie słusznie organ odwoławczy przyjął że środek zaskarżenia w sprawie niniejszej był niedopuszczalny. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność środka zaskarżenia (zażalenia czy też odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia (odwołania) z przyczyn przedmiotowych (a takie ma miejsce w przedmiotowej sprawie), obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia (decyzji) w toku instancji. Zażalenie przysługuje od postanowienia, odwołanie przysługuje od decyzji. Zażalenie (odwołanie) jest zatem niedopuszczalne jeżeli postanowienie (decyzja) nie weszło do obrotu prawnego (a więc pomimo jego wydania nie zostało stronie doręczone lub ogłoszone), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem ani decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., że pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarny w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nie było ani postanowieniem, ani decyzją administracyjną, miało charakter czysto informacyjny na co wskazuje jego treść, nie zawierało żadnego władczego rozstrzygnięcia. Nie spełniało również wymogu art. 107 kpa, zgodnie z którym decyzja (postanowienie) powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wskazać również należy, że organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę zasadności odwołania, o co tak naprawdę zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu wnosiła strona skarżąca. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. I SA 1381/91, ONSA 1992 nr 3-4, poz. 80. Ponadto, skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w postanowieniu NSA z 27 lipca 2012 r. (I OSK 1705/12, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowiący, że "pismo informujące, iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie tylko nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ nie zawiera jednego z elementów decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ale nie należy też do żadnej z kategorii aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych" Powyższe, nie oznacza jednak, że S. T. został w ten sposób pozbawiony prawa kontroli sądowej działania organu. Uznając, że powinien uzyskać w danej sprawie dostęp do informacji publicznej, może bowiem zaskarżyć bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie. Tymczasem przedmiotem skargi jest prawidłowo wydane przez organ postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.