II SA/Bk 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę II SA/Bk 86/11 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadzi postępowanie legalizacyjne dotyczące samowolnie budowanego budynku inwentarskiego na działce nr [...] w S. przy ul. K. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 28.09.2004 r. (k. 14 akt adm. I instancji), zostało ono zainicjowane przez organ z urzędu. W jego toku decyzją z [...].11.2004 r. znak [...] organ nakazał J. B. jako właścicielowi działki nr [...] rozbiórkę samowolnie budowanego budynku inwentarskiego. Rozstrzygnięcie to P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...].12.2004 r. znak [...] utrzymał w mocy. Sprawa była dwukrotnie przedmiotem kontroli tutejszego sądu administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 19.12.2006 r. w sprawie II SA/Bk 120/05 WSA w Białymstoku oddalił skargę J. B. na decyzję z [...].12.2004 r., jednak NSA uchylił ten wyrok w dniu 14.05.2008 r. w sprawie II OSK 620/07 z przyczyn procesowych (z uwagi na niewyjaśnione wątpliwości co do zdolności procesowej skarżącego i jego prawidłowej reprezentacji). Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Białymstoku wyrokiem z 26.02.2009 r. w sprawie II SA/Bk 438/08 po raz kolejny oddalił skargę J. B. stwierdzając m.in. brak podstaw do ustanowienia skarżącemu przedstawiciela ustawowego. Wyrokiem z 24.06.2010 r. w sprawie II OSK 969/09 NSA ponownie uchylił wyrok sądu I instancji. Podzielając stanowisko co do posiadania przez J. B. zdolności do samodzielnego występowania w postępowaniu i kwalifikacji samowoli na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, stwierdził brak poinformowania strony o skutkach niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, a więc o obowiązku orzeczenia rozbiórki w sytuacji naruszenia wstrzymania tych robót. Stwierdzając tę wadliwość wspomnianym wyżej wyrokiem z 24.06.2010 r. NSA nie tylko uchylił wyrok WSA, ale również rozpoznał skargę i uchylił nakaz rozbiórki (z [...].11.2004 r., utrzymany w mocy decyzją [...].12.2004 r.). Sprawa o legalizację powróciła na etap postępowania przed organem nadzoru budowlanego I instancji, który wezwał J. B. do wypełnienia obowiązków dokumentacyjnych (pismo z 16.09.2010 r.) oraz pouczył o sankcji za ich niewykonanie w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki. J. B. w dniu 22.10.2010 r. złożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniosek o zawieszenie na podstawie art. 98 § 1 Kpa postępowania, jak wskazał - "zainicjowanego pismem" tego organu z 16.09.2010 r. Argumentował, że nie posiada środków pieniężnych na wykonanie obowiązków oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z [...].10.2010 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie budowanego budynku inwentarskiego na działce nr [...] w S., którego inwestorem jest J. B. Jako główny argument wskazał fakt wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu, co - w świetle art. 98 Kpa - wyklucza możliwość jego zawieszenia na wniosek strony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. B. wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o zawieszenie. Jego zdaniem odmawiając zawieszenia organ naruszył art. 98 § 1 Kpa poprzez niezasadne uznanie, że postępowanie legalizacyjne jest wszczynane z urzędu, bowiem jest ono "wyborem strony prawidłowo pouczonej o konsekwencjach odmowy wykonania zaleceń legalizacyjnych". Z tego wywiódł, że faktycznie jest ono prowadzone na wniosek strony. Wskazał, że bezprawnie wydany nakaz rozbiórki uniemożliwił mu wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na legalizację. Niezgodności kwestionowanej odmowy zawieszenia z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej żalący się upatrywał w tym, że stanowisko organu czyni niemożliwym zawieszenie postępowania również z powodu okoliczności niezależnych od inwestora, za które nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Postanowieniem z [...].12.2010 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 Kpa możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony występuje, gdy są łącznie spełnione następujące warunki: wniosek złożyła strona, z której inicjatywy wszczęto postępowanie, żądaniu zawieszenia nie sprzeciwiają się inne strony, zawieszenie nie zagraża interesowi społecznemu. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w sprawie nie są spełnione dwa z powyższych warunków: postępowanie legalizacyjne nie zostało wszczęte na wniosek inwestora, ale z urzędu oraz występowałoby zagrożenie interesu społecznego w sytuacji niedoprowadzenia do rozbiórki lub zalegalizowania stanu niezgodnego z prawem. Organ wyjaśnił, że brak wniosku strony o wszczęcie postępowania legalizacyjnego nie jest przeszkodą w jego prowadzeniu, bowiem może być ono, tak jak w sprawie niniejszej, wszczęte z urzędu. Co prawda inwestor ma wpływ na jego przebieg poprzez podejmowanie czynności procesowych, to jednak główny obowiązek podejmowania działań zmierzających do usunięcia samowoli budowlanej ciąży na organach nadzoru budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego J. B. zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez takie działanie organów, w tym takie stosowanie przepisów, które uniemożliwia mu zalegalizowanie samowoli budowlanej oraz zarzucając wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszoinstancyjnego. Wskazał na nieprawidłowe wypełnienie przez organ wytycznych NSA co do poinformowania go o konsekwencjach niezastosowania się do postanowienia wstrzymującego roboty budowlane – co, jego zdaniem, powinno nastąpić postanowieniem uzupełniającym, a nie pismem procesowym. W tym piśmie, również bez podstawy prawnej (bo nie postanowieniem), zmieniono termin wykonania obowiązków dokumentacyjnych. Zakwestionował wskazanie konkretnego terminu, który może nie zostać dotrzymany nie z jego winy: niewiadomo bowiem czy projektant zdąży sporządzić projekt po uzyskaniu zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem skarżącego powyższe postępowanie świadczy o złej woli organu i zamiarze niedopuszczenia do legalizacji samowoli. Wskazał, że wnioskowanie o zawieszenie jest jedynym sposobem powstrzymania niezgodnej z prawem procedury i poddania jej kontroli sądu administracyjnego. Wskazał ponadto, że nie jest możliwe zalegalizowanie budynku z powodów następujących naruszeń prawa: w ewidencji nie figuruje, jak twierdzi PINB, jako właściciel działki nr [...], a jako właściciel działki nr [...]; PINB nie posiada dowodów na konieczność rozebrania drewnianego budynku znajdującego się wewnątrz obiektu nowowykonywanego; nie wiadomo jakie dokumenty należy przedłożyć celem legalizacji – decyzję o warunkach zabudowy czy zaświadczenie o zgodności budowy z planem; niedopuszczalne jest sporządzenie opinii urbanistycznej w przypadku uzyskania wymienionego wyżej zaświadczenia W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie jest zaskarżalne, dlatego nie ma możliwości jego uchylenia lub zmiany w administracyjnym toku instancji. Z tego też powodu informacja o konsekwencjach niezastosowania się do niego nastąpiła w trybie art. 9 Kpa. Organ wskazał, że zarzuty skarżącego dotyczą postępowania legalizacyjnego, a nie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz że nie dostrzega uchybień skutkujących stwierdzeniem nieważności kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a więc orzeczenie o charakterze wpadkowym i procesowym. Ta okoliczność ma niewątpliwy wpływ na zakres kontroli – ograniczony wyłącznie do kwestii procesowych związanych z zawieszeniem, z pominięciem wszystkich innych kwestii dotyczących legalności postępowania legalizacyjnego jako całości. Dlatego sąd poza zakresem swojej oceny w sprawie niniejszej pozostawił zarzuty skargi odnoszące się do prawidłowości wykonania przez organy wytycznych NSA z wyroku z 24.0.2010 r. (sposobu powiadomienia o konsekwencjach niezastosowania się do wstrzymania robót, wyznaczenia konkretnego terminu wypełnienia obowiązków dokumentacyjnych, zakresu tych obowiązków, legalności budynku drewnianego, wokół którego realizowana jest samowola). Te kwestie skarżący będzie mógł podnosić w środkach zaskarżenia od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie legalizacyjne, natomiast przekraczają one granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej – wyznaczone charakterem kwestionowanego postanowienia wpadkowego. Głównym argumentem uzasadniającym nieuwzględnienie wniosku skarżącego z 22.10.2010 r. o zawieszenie postępowania było niespełnienie przesłanek do zawieszenia z art. 98 § 1 Kpa, wskazanego we wniosku jako jego podstawa. Stanowisko to jest zgodne z prawem. Wymieniony przepis stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Prawidłowo organy argumentowały, że warunkiem zastosowania tej regulacji jest aby postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony żądającej zawieszenia, brak sprzeciwu innych stron oraz brak zagrożenia interesu społecznego, przy czym wskazane warunki muszą wystąpić łącznie. Argumentację tę uzupełnić należy o stwierdzenie, że również w przypadku spełnienia wymienionych warunków organ nie ma obowiązku zawieszenia postępowania, o czym świadczy sformułowanie "może zawiesić". Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że fakt wszczęcia z urzędu postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy na działce nr [...] w S. uniemożliwiał zastosowanie art. 98 § 1 Kpa, skoro dotyczy on postępowań inicjowanych na wniosek strony, która żąda zawieszenia. Niewątpliwie przedmiotowe postępowanie wszczęto z urzędu, o czym świadczy expressis verbis treść zawiadomienia z 28.09.2004 r. zawierającego zwrot "z urzędu" (k. 14 akt adm. I instancji). Wymieniona ustawowa, formalna przesłanka zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 Kpa nie została zatem spełniona i już ta okoliczność była wystarczająca do odmowy zawieszenia w oparciu o wskazaną normę. Niezależnie od powyższego trafnie organ ocenił, że również interes społeczny w sprawach budowlanych przemawia za, o ile to możliwe, jak najszybszym zakończeniem postępowania legalizacyjnego, tak aby stan zabudowy był zgodny z prawem (odpowiadał normom budowlanym i technicznym, co eliminuje zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego). Reasumując, skoro w rozpoznawanej sprawie brak podstawowej przesłanki do zawieszenia postępowania, jaką jest wszczęcie postępowania na wniosek strony, która wystąpiła o to zawieszenie, organ nadzoru budowlanego nie mógł na podstawie art. 98 § 1 Kpa uwzględnić wniosku z przyczyn formalnych. Sąd nie stwierdził, wbrew stanowisku skarżącego, aby w kontrolowanym postępowaniu lub rozstrzygnięciu wystąpiły istotne wady uzasadniające stwierdzenie nieważności na podstawie któregokolwiek z punktów art. 156 § 1 Kpa, w szczególności aby postanowienie wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie z powodu jego skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie (jak wskazuje skarżący we wniosku o uzupełnienie protokołu rozprawy z 09.11.2011 r., k. 108). Zdaniem sądu prawidłowo podano jako podstawę rozstrzygnięcia art. 98 § 1 Kpa, gdyż przepis ten miał w kontrolowanej sytuacji zastosowanie. Kwestia traktowania J. B. jako strony postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji i postępowania wpadkowego o zawieszenie, nie budzi wątpliwości. NSA już dwukrotnie rozpoznawał jego skargi kasacyjne od wyroków wydanych przez tutejszy sąd w sprawie niniejszej i nie podnosił jako wątpliwej kwestii legitymacji skarżącego. Wyjaśnić należy skarżącemu, że nie może wywodzić faktu wszczęcia postępowania na wniosek z tego, że ustawodawca jemu jako stronie pozostawił wybór co do sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego (spełnienie obowiązków dokumentacyjnych i umożliwienie organowi zalegalizowania obiektu, ewentualnie niewypełnienie tych obowiązków skutkujące nakazem rozbiórki). Wybór inwestora co do możliwości zachowania się w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym, jak w sprawie niniejszej, z urzędu, nie zmienia trybu wszczęcia tego postępowania. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że sposób rozumowania organu na tle art. 98 § 1 Kpa prowadzi do sytuacji, w której niemożliwe byłoby zawieszenie nawet wówczas, gdy niewypełnienie obowiązków w terminie byłoby spowodowane okolicznościami niezależnymi od strony (np. nagła choroba) - i wówczas także należałoby orzec rozbiórkę. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy z 07.07.194 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) termin wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót jest "wyznaczany przez organ". Ma on charakter terminu instrukcyjnego, który przez ten organ może być przedłużany, skracany i zawieszany, jeśli są ku temu usprawiedliwione powody (tak NSA w wyroku z 28.03.2008 r., II OSK 308/07, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolowana w sprawie niniejszej odmowa zawieszenia postępowania nie odbiera zatem skarżącemu możliwości ubiegania się o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Odnośnie zarzutu dotyczącego prawidłowej reprezentacji organu wskazać należy, że kwestia powołania J. G. na stanowisko P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wyjaśniona dołączeniem przez organ do akt kserokopii aktu powołania poświadczonego za zgodność z oryginałem (k. 105). Reasumując ocenić należy zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem, a skargę jako podlegającą oddaleniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na oddalenie skargi sąd nie orzekał o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącego, bowiem jest to możliwe wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).