II SA/Bk 865/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej niedopuszczalność rozstrzygnięcia w formie decyzji sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do podpisania umowy o rodzinę zastępczą i zawarcia takiej umowy oddala skargę II SA/Bk 865/07 UZASADNIENIE Od dnia 30 marca 2006 r. (data złożenia pierwszego wniosku) w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. toczyło się szereg postępowań z wniosków A. I. o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów utrzymania będącego na jej utrzymaniu czworga rodzeństwa N.: A. S., B. K., S. A. i K. M. Uzasadniając zgłaszane żądania wnioskodawczyni powoływała się na postanowienie Sądu Okręgowego w B. z dnia 17 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II Ca [...], którym zmieniono częściowo postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 07 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt IV Nsm [...] i ustanowiono A. I. rodziną zastępczą dla trójki rodzeństwa N.: B. K., S. A. i K. M. Organ kilkakrotnie orzekał w przedmiocie przyznania A. I. przedmiotowej pomocy finansowej na wskazane wyżej troje dzieci, a odmawiał przyznania tej pomocy na A. S. argumentując, iż A. I. nie została ustanowiona rodziną zastępczą w/w przed uzyskaniem przez nią pełnoletniości, zatem pomoc nie przysługuje jej również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletniości. Wskazać trzeba, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/BK 747/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pogląd ten podzielił oddalając skargę A. I. od kolejnej decyzji negatywnej w tym przedmiocie. W dniu 04 i 05 grudnia 2006 r. A. I. wniosła o przywrócenie terminu do podpisania umowy cywilnoprawnej o ustanowienie jej rodziną zastępczą dla A. S. N. i pozostałego rodzeństwa N. oraz o podpisanie takiej umowy. Następnie w dniu 22 lutego 2007 r. złożyła oświadczenie oraz w dniach 26 lutego i 01 marca 2007 r. pisma wyjaśniające, w których podała, iż wnosi o "przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podpisanie umowy i podpisanie umowy cywilnoprawnej na czwórkę dzieci". Zarzuciła niepoinformowanie jej o przysługujących uprawnieniach związanych z możliwością zawarcia ze starostą stosownej umowy cywilnoprawnej o ustanowienie rodziny zastępczej dzieciom jej zmarłej siostry. Podniosła, iż niezawiniony po jej stronie brak wiedzy w tym przedmiocie sprawił, że wniosek o zawarcie umowy złożyła z opóźnieniem. O treści art. 72 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej dowiedziała się dopiero przy okazji składania skargi do sądu administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/BK 746/06 (powinno być 747/06), konkretnie z odpowiedzi na skargę. Sprecyzowała, iż pisma z dnia 04 i 05 grudnia 2006 r., jak i ich uzupełnienie z dnia 07 i 08 grudnia 2006 r., stanowią wnioski o przywrócenie terminu do zawarcia umowy ze starostą, a zawarte w nich żądanie jest "szersze" niż we wniosku z dnia 30 marca 2006 r. i dotyczy czwórki rodzeństwa N. (k. 168, 171, 182). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. stwierdził niedopuszczalność rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawy z wniosku A. I. dotyczącej przywrócenia terminu do podpisania umowy cywilnoprawnej o rodzinę zastępczą i do zawarcia takiej umowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w oparciu o art. 72 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w przypadku pilnej konieczności istnieje możliwość zapewnienia dziecku rodziny zastępczej na wniosek lub za zgodą jego rodziców, co odbywa się poprzez zawarcie cywilnoprawnej umowy. Powstały w ten sposób stosunek prawny ma charakter cywilnoprawny, oparty jest na zasadzie równorzędności stron, a uprawnienia z niego wynikające nie są regulowane przepisami prawa administracyjnego, w tym nie podlegają ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej. Również w przepisie art. 1 Kpa określającym podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazano, by sprawy regulowane w drodze umowy cywilnoprawnej objęte były zakresem tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. I. wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie terminu do zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowienie rodziny zastępczej. Wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem, zgodnie z którym realizacja państwowej opieki na małoletnimi obywatelami Polski nie należy do obowiązków organów administracji publicznej. Powołała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 05 października 2006 r. w sprawie sygn. akt I UK [...], z którego wynika, iż opieka organów państwa: sądu rodzinnego i urzędów państwowych nad małoletnimi ma charakter obligatoryjny. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie administracyjne przed organem I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), zatem rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, w trybie określonym w Kpa, może nastąpić tylko wówczas, gdy przepis ustawowy przewiduje rozstrzygnięcie w tym trybie, albo – gdy wniosek taki da się wyprowadzić z przepisów w wyniku ich prawidłowej wykładni. Sprawa wszczęta wnioskiem A. I. jest, zdaniem organu, sprawą cywilną, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości podjęcia decyzji administracyjnej poprzedzającej zawarcie umowy o rodzinę zastępczą, a ustanowienie rodziny zastępczej w oparciu o art. 72 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej odbywa się w drodze umowy, o czym ten przepis wprost stanowi. Zawarcie umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej nie jest świadczeniem z pomocy społecznej, albowiem nie została ona wymieniona w katalogu świadczeń w art. 36 tej ustawy. Ustawa nie przewiduje również wydawania decyzji rozstrzygających o dopuszczalności zawarcia takiej umowy. Brak obowiązku wydania decyzji nie zdejmuje jednak z organów obowiązku wykonywania opieki państwa nad małoletnimi. O jego istnieniu rozstrzygnąć jednak może tylko sąd powszechny w wyniku powództwa o ustalenie istnienia stosunku prawnego przeciwko Prezydentowi B. wywiedzionego w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Prowadzenie przez organ administracji sprawy, która ma charakter cywilny jest bezprzedmiotowe. Postępowanie takie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego A. I. wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie terminu do zawarcia z Prezydentem B. umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej dla A. S. N. od dnia 17 marca 2006 r. tj. od dnia zawarcia takich umów w stosunku do pozostałej trójki rodzeństwa. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 2, art. 7, 8, 9 Kpa, jak też art. 12 § 1, 34 § 1 w zw. z art. 58, 59, 80 i 81 Kpa oraz art. 72 § 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niepoinformowanie jej o możliwości podjęcia czynności zmierzających do zawarcia przedmiotowej umowy o rodzinę zastępczą. Podniosła również zarzuty wobec postępowania pracownika MOPR w B. przeprowadzającego wywiad środowiskowy w dniu 27 kwietnia 2005 r., które naruszyło zagwarantowane rodzeństwu N. konstytucyjne prawa – art. 32, 33 ust. 2, 67 ust. 2, 70 ust. 1 i 4 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Powtórzyła jak w odwołaniu, iż o możliwości zawarcia umowy o rodzinę zastępczą dowiedziała się dopiero w trakcie postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/BK 746/06, gdy jej wniosek z dnia 30 marca 2006 r. nie był jeszcze przez organy merytorycznie rozpoznany. Wskazała na wyrok tutejszego sądu z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 40/07, w którym sąd miał stwierdzić, iż organy administracji publicznej powinny przy stosowaniu przepisów brać pod uwagę intencje ustawodawcy, a nie ich literalne brzmienie. Po raz kolejny powołała wyrok SN z dnia 05 października 2006 r. w sprawie sygn. akt I UK [...]. Podniosła również, iż w sprawie niniejszej najbliżsi rodzeństwu N. nie mieli prawnej możliwości zapewnienia im pomocy, albowiem organy administracji swoimi działaniami odebrały im takie prawo. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z w/w wyroków sądu administracyjnego oraz z kserokopii wywiadu środowiskowego, w którym podała, iż nie zna swych praw i przepisów o rodzinie zastępczej, a nie uzyskała również informacji w tym przedmiocie od organów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawierała zarzutów uzasadniających jej uwzględnienie, jak również sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i poprzedzającym ją postępowaniu uchybień prowadzących do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Działalność administracji publicznej dotyczy różnych dziedzin życia i jest podejmowana w zróżnicowanych formach prawnych. Podstawową formą tego działania jest indywidualny akt administracyjny (decyzja), który ma charakter władczy, jednostronny i nakierowany jest na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. W szeregu doniosłych prawnie dla jednostki sprawach administracja działa jednak również w formach niewładczych dokonując czynności cywilnoprawnych, składając oświadczenia woli czy zawierając umowy regulowane przepisami prawa cywilnego. Odróżnienie przypadków, w których konkretna sprawa powinna być rozstrzygnięta władczo jako sprawa administracyjna od innych przypadków, w których organ działa jako strona stosunku cywilnoprawnego, a więc opartego na zasadzie równorzędności stron, następuje na podstawie przepisów obowiązującego prawa (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, wyd. 9, s. 472). Zgodnie z przepisem art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa z 12 marca 2004 r., w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Należy zatem przyjąć, iż co do zasady sprawy objęte zakresem przedmiotowym tej ustawy (art. 1 pkt 1 – 4) toczą się w oparciu o jej przepisy, a wyjątkowo na podstawie reguł Kpa lub innych, o ile przepis wprost tak wskaże. Zatem w przypadku wątpliwości co do stosowania norm ustawowych lub Kpa – pierwszeństwo mają te pierwsze jako lex specialis (por. również I. Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz", ABC 2007, tezy do art. 14). Niniejsza sprawa dotyczy umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Z przepisów art. 72 ust. 6 i 7 ustawy z 12 marca 2004 r. wynika, iż może to nastąpić na podstawie orzeczenia sądu lub - w przypadku pilnej konieczności zapewnienia dziecku opieki zastępczej, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka - na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między rodziną zastępczą a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny. O zawartej umowie starosta zawiadamia niezwłocznie sąd. Z licznych pism kierowanych przez A. I. do organów administracji, przed którymi toczyło się postępowanie, wynika, iż chodziło jej o wsteczne zawarcie umowy o rodzinę zastępczą dla A. S. N., a więc umowy wskazanej w art. 72 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. Odmówiono jej bowiem ustanowienia takiej rodziny postanowieniem Sądu Okręgowego w B. z dnia 17 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II Ca [...], z uwagi na osiągnięcie przez A. S. N. pełnoletności z dniem 14 marca 2006 r. Z powołanego przepisu wynika expressis verbis, iż ustanowienie rodziny zastępczej następuje nie w drodze jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty) o uprawnieniach (obowiązkach) wynikających dla wnioskodawczyni lub osoby, która ma być objęta opieką rodziny zastępczej, ale w formie zawarcia kontraktu, którego strony są wobec siebie równorzędne, a nie podległe i który finalizuje się poprzez ich oświadczenia woli. Przyjmując powyższą konstrukcję powierzenia dziecka rodzinie zastępczej na podstawie art. 72 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. w drodze cywilnoprawnej umowy ustawodawca, jak słusznie zauważyły organy rozpoznające sprawę, wyłączył administracyjny tryb orzekania w tym przedmiocie. Zatem do zawarcia tej umowy nie będą miały zastosowania zasady i instytucje uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odnosi się to także do instytucji przywrócenia terminu, która była przedmiotem wniosku skarżącej domagającej się przywrócenia terminu do zawarcia umowy w trybie art. 72 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. Słusznie zatem organ odwoławczy, oceniając niniejsze postępowanie jako nieobjęte władczą działalnością administracji publicznej, a w związku z tym bezprzedmiotowe – uchylił błędną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Decyzja SKO nie narusza prawa, a skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Większość z nich ma charakter merytoryczny, taki który mógłby dotyczyć odmownego załatwienia sprawy z przyczyn merytorycznych, podczas gdy sens orzeczenia w sprawie niniejszej sprowadza się jedynie do wskazania niedopuszczalności decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Wskazać również trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 72 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. właściwym organem do zawarcia spornej umowy jest, jak to wprost wskazano w ustawie, starosta, zatem to bezpośrednio do niego skarżąca winna się zwrócić ze stosowną prośbą o zawarcie takiej umowy. Bezspornie z tej najprostszej drogi nie skorzystała. Z powodów podanych wyżej nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, albowiem cywilnoprawny charakter sprawy, a więc niedopuszczalność rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku aktem administracyjnym o charakterze władczym, zwalniał organ z konieczności stosowania przepisów, które dotyczą prowadzenia postępowania w sprawie kwalifikującej się do merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącej, organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 72 ust. 7 ustawy z 12 marca 2007 r., co wywiedziono powyżej. Umorzenie postępowania w sprawie nie należącej do drogi administracyjnoprawnej stanowiło działanie na podstawie przepisów prawa (art. 7 Kpa, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wskazać również trzeba, iż sąd kontroluje zaskarżoną decyzję według kryterium legalności. Decyzja objęta niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym w ocenie składu orzekającego nie narusza prawa i nie ma wpływu na nią zarzut niepoinformowania strony o możliwości wystąpienia do starosty z wnioskiem o powierzenie dziecka rodzinie zastępczej. Jak to już wyżej wskazano, wniosek taki skarżąca może złożyć również obecnie i powinien on zostać oceniony przez właściwy organ z punktu widzenia przesłanek z art. 72 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. Na marginesie tylko wskazać można, iż jak twierdzi skarżąca, dowiedziała się o takiej możliwości w trakcie postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 747/06 zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. Już wówczas mogła zatem z takim wnioskiem wystąpić wprost do starosty. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.