II SA/Bk 866/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z [...].07.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającą G. R. ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką K.G. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2013 r. G. R. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] odmówiono wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką K. G. Ustalono, że wnioskodawczyni nie pracuje, jest osobą bezrobotną, ale nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Na tej podstawie stwierdzono, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, a więc nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania jej wnioskowanego zasiłku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. R. opisując w nim swoją trudną sytuację życiową i argumentując, że matka, nad którą sprawuje opiekę, jest osobą niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, póz. 992 z póz. zm.). Wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium powołało też przepis art. 3 pkt. 22 tejże ustawy określający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, pomimo że spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia, a matka wnioskodawcy od 17 lutego 2012r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, to brak jest podstaw do przyznania tego zasiłku, albowiem wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowanie opieki nad matką. W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie można mówić o żadnej rezygnacji z zatrudnienia gdyż nie można ustalić jakichkolwiek okresów zatrudnienia skarżącej co może świadczyć jedynie o tym, strona nigdy nie pozostawała w zatrudnieniu lub, aby wykonywała inną pracę zarobkową. W skardze do sądu administracyjnego G. R. podkreśliła, że nie mogła podjąć jakiekolwiek zatrudnienia właśnie z uwagi na niepełnosprawność matki. Uznała zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem i wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W okresie od 23 stycznia 2014 r. do 8 września 2014 r. postępowanie pozostawało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 1/14 dotyczącej konstytucyjności art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., którą odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W przedmiotowej sprawie organy orzekające odmówiły skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego argumentując, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem opieki nad niepełnosprawną matką. Organy uzasadniając okoliczność braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazały, że skarżąca nie przedstawiała żadnych dokumentów wskazujących na okresy zatrudnienia, co jest dowodzi, że nie strona w ogóle nie pozostawała w stosunku zatrudnienia. Tym samym nie mogła z niego zrezygnować w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy tutaj wskazać (co ważne), że od daty wydania zaskarżonej decyzji przez SKO, to jest od [...] sierpnia 2013 r. uległ zmianie stan prawny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r.. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – K 27/13 – było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. Ponadto art. 17 w/w ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się w/wskazaną wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą za równoznaczne z terminem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono decyzje organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego przyjętego wspomnianą wyżej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ustawa ta wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego, tj. zasiłek dla opiekuna wypłacany wstecz od 1 lipca 2013r. wraz z odsetkami. W związku z tym, iż zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie, organy rozpatrując ponownie sprawę winny uwzględnić fakt, iż skarżąca na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014r. nr[...] otrzymała już świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna.