II SA/Bk 90/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], w którym organ ustalił T. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł za popełnioną samowolę budowlaną, polegająca na budowie bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zlewnię mleka, na działce o nr ewid. gruntu [...] w Ż. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie interwencji E. S. z dnia [...].09.2007r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia legalności wybudowania budynku z przeznaczeniem na zbiornik mleka na działce o nr ewid. gr. [...] w Ż. W dniu [...].10.2007 r. organ I instancji dokonał oględzin w terenie, w wyniku których ustalił, iż na w/w nieruchomości istnieje budynek gospodarczy o wymiarach 2,98 x 2,66m, wysokości 3,20 (od strony obory) do 2,97m, z przeznaczeniem na zbiornik mleka. Obiekt został zrealizowany w połączeniu z istniejącą oborą. Przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany przez B. i R. M. oraz S. M., którzy z tytułu budowy tego budynku otrzymali ulgę inwestycyjną z Urzędu Gminy w K. W trakcie oględzin S. M. oświadczył, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1997r., a do Urzędu Gminy K. było złożone ustne zgłoszenie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...].12.2007 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne, prowadzone w niniejszej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia kwestii zniesienie współwłasności nieruchomości przedmiotowych działek, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Ponadto WSA wyrokiem z dnia 11.09.2008r. sygn. akt II SA/Bk 199/08 oddalił skargę E. S. w tym zakresie. W międzyczasie działka o nr ewid. gr. [...] w Ż. stała się własnością T. M. jako jedynego właściciela, na podstawie prawomocnego postanowienia z dnia [...].01.2013r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w Z. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny w W., a postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało podjęte. W dniu [...].07.2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał oględzin w terenie, które potwierdziły ustalenia dokonane przez organ I instancji w trakcie oględzin z dnia [...].10.2007r. Dodatkowo stwierdzono brak przejścia z przedmiotowego budynku gospodarczego do obory. W trakcie oględzin właściciel nieruchomości T. M. oświadczył, iż przedmiotowy budynek był wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Gminie K., na co przedłożył dokumenty wskazujące (zdaniem strony), iż budowa była legalna. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia [...].07.1994r. Prawo budowane, niezaskarżalne postanowienie z dnia [...].08.2014r. nr [...], którym nakazał T. M. przedłożenie, w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia wskazanej przez organ dokumentacji. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, iż budowa przedmiotowego budynku wymagała zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali. T. M. przedłożył dokumenty wymagane w/w postanowieniem. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...].10.2014r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił T. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł za popełnioną samowolę budowlaną, polegającą na budowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zlewnię mleka. Na przywołane postanowienie zażalenie złożył T. M. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, iż budynek gospodarczy z przeznaczeniem na zlewnię mleka na działce o nr ewid. gr. [...] w Ż. powstał samowolnie pod rządami ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Fakt ten został stwierdzony na poprzednim etapie niniejszej sprawy i stanowił podstawę do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego, celem umożliwienia legalizacji tego budynku. Wynika to bezspornie z postanowienia ostatecznego z dnia [...].02.2008r. nr [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11.08.2008r. sygn. akt II SA/Bk 199/08. W dacie budowy, tj. 1997-1998r. realizacja przedmiotowego budynku wymagała zgłoszenia, co wynika z ówczesnego brzmienia art. 29 ust. 1 (a następnie art. 29 ust. 1 pkt 1 a) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r., jako budowa parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanego z produkcją rolną, uzupełniającego istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. P. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, iż inwestorzy takim zgłoszeniem nie legitymowali się. W ocenie organu odwoławczego błędne jest przekonanie poprzedników prawnych T. M., iż dokonali ustnego zgłoszenia w Urzędzie Gminy K., co świadczyć ma o legalności zrealizowanej budowy. Prawidłowo zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zastosował w niniejszej sprawie procedurę legalizacyjną wskazaną w art. 49b ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.). W związku z powyższym organ II instancji podniósł, iż legalizacja samowoli budowlanej, oprócz przedłożenia określonych dokumentów, wiąże się z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wynika to wprost z art. 49b ust. 4 przywołanej powyżej ustawy. Wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo określona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w zaskarżonym postanowieniu, na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Ponadto odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy podniósł, iż budynek gospodarczy z przeznaczeniem na zlewnię mleka na działce o nr ewid. gr. [...] w Ż. powstał w warunkach samowoli budowlanej, podobnie jak wykonywane były pozostałe roboty budowlane związane z modernizacją obory. O ile jednak zakres pozostałych, wykonanych wtedy przez B. i R. M. oraz S. M., robót budowlanych, tj.: realizacja zbiornika na gnojówkę oraz płyty gnojowej na w/w nieruchomości, mógł być zakwalifikowany jako roboty budowlane, zalegalizowane w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, o tyle wykonanie przedmiotowego budynku to budowa obiektu budowlanego, legalizowana w oparciu o przepisy art. 48 i 49b w/w ustawy. Bezzasadne jest również – w ocenie organu II instancji - powoływanie się przez skarżącego na zgodność wykonanych robót budowlanych związanych z modernizacją budowy ze "złożonym zgłoszeniem" i przyjęcie, iż cała inwestycja "powstawała zgodnie z przepisami". Z akt sprawy tutejszego organu o nr [...] jednoznacznie wynika, iż roboty te były wykonane z naruszeniem przepisów warunków technicznych i sztuki budowlanej. Dokumenty, które zdaniem skarżącego potwierdzają dokonanie zgłoszenia przez poprzedników prawnych strony, zostały uzyskane przez organ odwoławczy jeszcze w 2007r. na potrzeby w/w postępowania administracyjnego i dowodzą jedynie daty budowy oraz zakresu wykonanych robót budowlanych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. M. Skarżący podniósł, iż niezasadne jest nałożenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 5.000 zł, bowiem przedmiotowy budynek gospodarczy z przeznaczeniem na zlewnię nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. W 2007 roku dokonane było ustne zgłoszenie tej budowy w Urzędzie Gminy K., a przed rozpoczęciem inwestycji dokonano jej oględzin. W ocenie skarżącego brak dokumentów potwierdzających tą okoliczność nie może oznaczać, że takiego zgłoszenia planowanej budowy nie było. Ponadto wykazując na niezasadność nałożonej opłaty legalizacyjnej skarżący powołał się na postanowienie NSA z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1467/08. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do badania słuszności czy celowości skarżonych rozstrzygnięć. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przedmiotem obecnie dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie, na mocy którego organ ustalił T. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł za popełnioną samowolę budowlaną, polegająca na budowie bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zlewnię mleka, na działce o nr ewid. gruntu [...] w Ż. Podstawą materialno-prawną kontrolowanego postanowienia jest przepis art. 49b ust. 4 i 5 pkt 2 oraz art. 59g ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jeżeli zachodzą okoliczności o których mowa w ust. 2 art. 49b. Organ odwoławczy zgodnie więc z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. zobowiązany był do sprawdzenia, czy zostały spełnione okoliczności wymienione w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31. Uzyskanie pozwolenia na budowę jest więc zasadą a tryb wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia - wyjątkiem od tej zasady. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała kwestia kategoryzacji przedmiotowego obiektu budowlanego z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Organy zakwalifikowały obiekt jako określony w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowalnego, to jest obiektu gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35 m² i przy rozpiętości konstrukcji nie większej jak 4,8 m, który wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Zdaniem Sądu dokonana kwalifikacja jest prawidłowa. Zatem zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego opłata legalizacyjna wynosi 5000 zł. Prawidłowe są też ustalenia organów co do okoliczności popełnienia samowoli budowlanej w sprawie z następujących powodów: po pierwsze znajdująca się w aktach sprawy adnotacja z dnia 13.01.1999 r. Inspektora w Urzędzie Gminy w K. o zakończeniu robót nie dowodzi wcale, że ówcześni inwestorzy dokonali zgodnie prawem zgłoszenia zamiaru budowy inwestycji do wówczas właściwego rzeczowo Wójta Gminy K. (karta 29 verte akt administracyjnych organu I instancji). Z poczynionej adnotacji wymienionego urzędnika wynika jedynie, że stwierdził on zakończenie robót a nie ich zgłoszenie. Powyższe oświadczenie dotyczyło zatem nie zamiaru rozpoczęcia procesu inwestycyjnego lecz jego zakończenia. Po wtóre w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie ówczesnego inwestora, Pana S. M. z którego wynika, że dokonano zgłoszenia ustnie (karta 14 akt administracyjnych organu odwoławczego). Nawet jeżeli przyjąć, że do zgłoszenia w takiej formie doszło, to nie wywołało on skutku legalnego zgłoszenia inwestycji. Ustawa Prawo budowlane nakładała i nakłada obowiązek dokonania zgłoszenia w formie pisemnej i przewiduje stosowne wymogi tego zgłoszenia. Ponadto dokonanie zgłoszenia jest wątpliwe z uwagi na okoliczność, że współwłaścicielem nieruchomości w tym czasie był E. S., który nic nie wiedział o budowie obiektu (karta 14 akt administracyjnych organu odwoławczego). Po trzecie tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 199/08 wprawdzie orzekał w innym zakresie tej sprawy ale w uzasadnieniu powołanego orzeczenia przesądził, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. skład orzekający jest związany oceną prawną w zakresie legalności budowy wymienionego obiektu. Składowi orzekającemu znane jest uzasadnienie wyroku tut. Sądu z 26.06.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 48/08 w sprawie zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej. Kwalifikacja prawna robót budowlanych dokonana w tym wyroku nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi inny zakres robót budowlanych odmiennie uregulowany przepisami prawa. Dodać też należy, że według ugruntowanego orzecznictwa wymierzenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego nie podlega przedawnieniu (por. wyroki II SA/Po 526/12; II SA/Lu 170/11; VII SA/Wa 2596/11). Z względów orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.