II SA/Bk 902/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] lipca 2005 roku Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.- 0Sygn. akt II SA/Bk 902/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] Starosta Powiatowy S. powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku L. i T. małżonków O. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] o powierzchni 0,4900 ha i [...] o powierzchni 0,0342 ha, położonych w S. przy ul. A. K. Uzasadniając decyzję wskazał, iż w trakcie przedmiotowego postępowania Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej jako u.g.n., dodany przepisem art. 1 pkt 143 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). Okoliczność ta stanowi przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie. Na skutek zażalenia wniesionego przez uczestnika postępowania "S." P. S. S. w S., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] Wojewoda P. uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie konstytucyjności regulacji ustawowej, mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, w tym przypadku regulacji przepisu art. 229a u.g.n. Powołując się na orzecznictwo wskazał, iż złożenie takiego wniosku nie jest równoznaczne z zarzutem niekonstytucyjności określonego przepisu. Dodatkowo podniósł, iż do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu nieruchomości, stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., należą poprzedni właściciele nieruchomości oraz ich spadkobiercy, nie zaś następcy prawni. W przedmiotowym postępowaniu stroną powinni być zatem wszyscy spadkobiercy byłego współwłaściciela, a nie jedynie osoba, z którą zawarli umowę cesji własnych uprawnień do żądania zwrotu nieruchomości. Skargę na postanowienie Wojewody P. złożył A. O. Powołując się na wyrok SN z dnia 16.04.2004r. sygn. akt I CU [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia lub zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym do czasu wypowiedzenia się przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie konstytucyjności przepisu art. 229a u.g.n. Jego zdaniem umowa cedująca uprawnienia nie narusza przepisów kodeksu cywilnego, zaś określenie "następca prawny" jest rozwinięciem słowa "spadkobierca". Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...].08.2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli dokonują oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Z kolei stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż jakkolwiek podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, to jednak nie są one wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 06.05.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Głównym zarzutem skargi wniesionej w niniejszej sprawie było zakwestionowanie zawieszenia postępowania z uwagi na wpłynięcie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku Prezesa NSA o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej jako u.g.n. Zdaniem skarżącego, odmowa zawieszenia i umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia przez organ II instancji były nieprawidłowe. Tymczasem dla oceny zasadności skargi ważniejszą okazała się inna kwestia, sporna między organem a skarżącym, a mianowicie interpretacja użytego w przepisie art. 136 u.g.n., pojęcia "spadkobierca". Stosownie do treści ustępu 3 tego przepisu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten jest zmodyfikowanym odpowiednikiem regulacji art. 69 ust.1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – dalej jako u.g.g.i w.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z jednolitym i kontynuowanym na gruncie obowiązującej ustawy orzecznictwem, prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 u.g.g. i w.n. (obecnie art. 136 ust. 3 u.g.n.) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich uprawnionych (vide kolejne wyroki NSA w Warszawie z dnia 16.12.1987r. w sprawie sygn. akt IV SA 642/87 ONSA 1988/1/19, z dnia 20.12.1999r. w sprawie sygn. akt IV SA 2282/97, Lex 48685 i z dnia 05.01.2001r. w sprawie sygn. akt IV SA 2217/98, Lex nr 53398). O ile zgodnie z treścią przepisu art. 69 u.g.g. i w.n. uprawnionymi byli współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni, o tyle na gruncie obowiązującego przepisu art.136 ust. 3 u.g.n. są to współwłaściciele i spadkobiercy. Zmiana ta ma znaczenie zasadnicze, albowiem poprzednie pojęcie następcy prawnego zostało zastąpione pojęciem spadkobierca, co znacznie zawęziło krąg osób uprawnionych (obok współwłaścicieli) do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. O ile bowiem za następcę prawnego poprzedniego właściciela należało uważać nie tylko osobę, która weszła w prawa i obowiązki poprzednika w drodze tzw. sukcesji uniwersalnej, czyli pod tytułem ogólnym (np. dziedziczenie), ale także osobę, która nabyła uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości w drodze umowy (np. cesji dokonanej za zgodą Skarbu Państwa, jak wywiedziono w uchwale SN z dnia 18.04.1996r. III CZP 29/96, OSNC 1996/7- 8/102), o tyle uprawnienie to obecnie posiada tylko spadkobierca tj. osoba, której prawa do dziedziczenia zostały stwierdzone prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Definitywnie wykluczono zatem z kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości osoby nie będące spadkobiercami i przesądzono o niemożliwości przeniesienia tego uprawnienia na osobę trzecią (por. postanowienie SN z 27.02.2002r. III CKN 520/00, OSNC 2003/2/26). Reasumując, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzone na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. powinno toczyć się z udziałem wszystkich współwłaścicieli lub wszystkich spadkobierców (w rozumieniu wskazanym powyżej) i nie jest obecnie możliwe scedowanie uprawnienia do żądania zwrotu tej nieruchomości przez jednego z nich na rzecz pozostałych. Wskazówki powyższe mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie zasadnicze, albowiem w trakcie postępowania toczącego się w oparciu o przepis art.136 ust. 3 u.g.n. w dniu 20.11.2003r. zmarła L. O., jedna ze współwłaścicieli nieruchomości. W tych okolicznościach stronami toczącego się postępowania powinni być: dotychczasowy współwłaściciel tj. T. O. oraz wszyscy spadkobiercy zmarłej wskazani w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 25.05.2004r. (k. 359 akt adm.), a nie jedynie osoba, z którą zawarli umowę cesji własnych uprawnień do żądania zwrotu nieruchomości. Słusznie zwrócił na to uwagę organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ale nie zastosował do prawidłowej konkluzji restrykcji procesowych. Z momentem dowiedzenia się przez organ prowadzący postępowanie o śmierci jednej ze stron, powinien postępowanie zawiesić, chyba że jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu – przepis art. 97 §1 pkt 1 KPA oraz powinien doręczać tym osobom, jako stronom, wszelkie wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Analiza akt administracyjnych oraz akt sprawy II SA/Bk 102/04 ze skargi "S." PSS w S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...].12.2003r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości wskazuje, iż wiadomość o śmierci L. O. dotarła do organów właściwych do prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na długi czas przed wydaniem rozstrzygnięć z dnia [...].07.2005r. i [...].08.2005r. Wojewoda P. był bowiem stroną postępowania II SA/Bk 102/04, w trakcie którego w oparciu o postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 25.05.2004r. brali udział wszyscy spadkobiercy zmarłej (postanowienie to zostało załączone do akt tej sprawy już w listopadzie 2004r. k. 51,55 akt II SA/Bk 102/04). Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 25.01.2005r. wskazano na konieczność udziału wszystkich spadkobierców w toczącym się postępowaniu administracyjnym (k.178 tych akt). Tak więc nie było żadnych przeszkód, aby zarówno pierwszoinstancyjne postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...].07.2005r., jak i postanowienie zaskarżone z dnia [...].08.2005r. doręczyć spadkobiercom L. O. jako stronom, czego nie uczynił ani Starosta, ani Wojewoda P. Niedochowanie tego wymogu jest wadą, o jakiej mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 KPA (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), będącą podstawą do wznowienia postępowania. Stosownie z kolei do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to ma obowiązek uchylić decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Co prawda w treści przepisu art. 147 zd. 2 KPA znajduje się zastrzeżenie, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 KPA następuje tylko na żądanie strony, jednak dotyczące tego zagadnienia orzecznictwo oraz poglądy doktryny są jednolite. Wynika z nich, iż dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu nie ma znaczenia, iż jest to podstawa do wznowienia na żądanie strony (vide "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458 oraz wyrok SN z dnia 04.12.2002r. w sprawie sygn. akt III RN 200/01, OSNPUS 2003/24/582). W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z wyżej przedstawionych powodów. Odnosząc się do oceny zasadności zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, podniesionej w skardze, wypada wskazać, iż przepis ten dopuszcza zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreśla się, iż pojęcie "inny organ lub sąd" to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie do stanowienia prawa. Dlatego zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją RP nie powoduje obowiązku zawieszenia postępowania przez organ na mocy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA (vide "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" G. Łaszczyca i inni, Zakamycze 2005, teza 2 do art. 97 KPA). Podobne stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie. Wskazuje się w szczególności, iż oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 29.01.1996r. w sprawie sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191), zaś złożenie wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu istotnego dla rozstrzygnięcia danej sprawy i zawisłość takiej sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest równoznaczna z zarzutem, iż jest on niezgodny z Konstytucją. Ustalenie treści i obowiązywania unormowania prawnego, pod które organ dokonuje subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy, jest elementem procesu stosowania prawa w ramach konkretnego postępowania, do którego uprawniony jest stosujący prawo właściwy organ. Organy działają na podstawie i w granicach (obowiązującego) prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 120 Ordynacji podatkowej, art. 6 KPA). Nie posiadają uprawnień do legalnej i skutecznej prawnie oceny zgodności stosowanej ustawy z Konstytucją ani też do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie w tej sprawie. Uprawnienia takie nie służą również stronom prowadzonego postępowania. Przewidywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego o jakim mowa w przepisach art. 97 § 1 pkt KPA oraz art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – vide wyrok NSA w Łodzi z 14.10.1999r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 2042/98, niepubl. oraz wyrok NSA w Białymstoku z dnia 01.10.1997r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1282/96, Lex nr 30877. Możliwości zawieszenia postępowania w opisywanej sytuacji nie przewiduje również obowiązująca ustawa z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego stanu prawnego tj. przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia było prawidłowe, jednak wobec obligatoryjnej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zawieszenia bez udziału wszystkich stron – zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. Z uwagi na to, że wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało miejsce również na etapie postępowania przed organem I instancji, Sąd uchylił jednocześnie decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 13 lipca 2005r. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem Sądu jest zatem stworzenie stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał ani funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Tak więc sąd administracyjny, uwzględniając skargę, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie (vide T. Woś i inni, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 442). Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O niemożności wykonania uchylonych rozstrzygnięć orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 210 § 1 cyt. ustawy w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Strona traci jednak uprawnienie do zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów – przepis art. 210 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Z uwagi na to, że w sprawie niniejszej skarżący, prawidłowo powiadomiony, nie stawił się na rozprawę przed sądem administracyjnym i nie zgłosił wniosku o zwrot poniesionych kosztów, nie zostały mu one przyznane pomimo uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia.