II SA/Bk 91/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy przeniesienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. w B. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Starosta S. decyzją z [...] grudnia 2011r., nr [...] udzielił Panu L. P. koncesji na wydobywanie w obszarze górniczym W. metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych kruszywa naturalnego ze złoża W., część działki o nr [...] – obręb geodezyjny W., położonej na terenie gruntów Gminy K., powiat s., woj. p., o projektowanej wielkości wydobycia do 20 tys. m3 kopaliny w roku kalendarzowym. Następnie aktem notarialnym z [...] września 2012r., Rep. A nr [...] B. P. i L. P., działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz J. W. sprzedali B. A. M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej: Skarżąca lub Spółka) przedmiotową nieruchomość położoną we wsi W., oznaczoną nr geod. [...]. W §7 aktu notarialnego zapisano, że L. P. oświadczył, że wyraża zgodę na przeniesienie na Spółkę B. wszelkich praw i obowiązków wynikających z okazanej ostatecznej decyzji Starosty S. z [...] grudnia 2011r. udzielającej mu koncesji na wydobywanie kopaliny. Pismami z następnego dnia, tj. z [...] września 2012r. Pan L. P. przekazał na rzecz Skarżącej prawo do dysponowania informacją geologiczną (k. [...] akt admin.) wyraził zgodę na przeniesienie na tą Spółkę koncesji na wydobycie kopaliny w złożu (k. [...] akt admin.). W tym samym dniu Spółka złożyła do Starosty S. wniosek o przeniesienie przedmiotowej koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych. Decyzją z [...] października 2012r., nr [...] Starosta S. rozpatrzył wniosek pozytywnie i przeniósł na rzecz Spółki prawa i obowiązki wynikające z koncesji z [...] grudnia 2011r., udzielonej Panu L. P. Pismem z [...] listopada 2012r. Pan L. P. złożył odwołanie od tej decyzji, stwierdzając, że narusza ona jego interes prawny i majątkowy przez fakt, że druga strona postępowania uchyla się od wykonania części zobowiązań wynikających z podpisanego aktu notarialnego. Wniósł w związku z tym o uchylenie decyzji i o przywrócenie mu pełnych praw do koncesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] listopada 2012r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem Kolegium, w sprawie istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem nowych okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium wyjaśniło, że nowe okoliczności faktyczne sprawy wynikają z treści odwołania i nie pozwalają na pozostawanie skarżonej decyzji w obrocie. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji wyjaśnienie, czy wszystkie okoliczności sprawy, z którymi ustawodawca wiąże możliwość przeniesienia koncesji, są w sprawie spełnione. W szczególności, czy przedsiębiorca, który był adresatem koncesji, nadal wyraża zgodę na jej przeniesienie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem SKO, Spółka zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej: p.g.g.) poprzez przyjęcie braku zgody na przeniesienie koncesji na rzecz Skarżącej, podczas gdy dotychczasowy adresat koncesji dwukrotnie złożył oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na dokonanie przeniesienia koncesji; - art. 61 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że doszło do zmiany stanu faktycznego poprzedzającego wydanie uchylonej zaskarżonym orzeczeniem decyzji poprzez dorozumiane cofnięcie oświadczenia woli przez przedsiębiorcę dotychczas korzystającego z koncesji we wniesionym przez niego odwołaniu, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia skutecznego cofnięcia oświadczenia woli w rozumieniu powołanego przepisu; - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie ustalenia, czy zostały zachowane przesłanki do uznania odwołania wniesionego od decyzji Starosty S. z [...] października 2012r. jako wniesionego w terminie i zasługującego na potraktowanie go jako skutecznie złożonego środka zaskarżenia oraz uznania, że w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego skutkującego koniecznością skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że przeniesienie koncesji nastąpiło z zachowaniem wymogów z art. 36 p.g.g. Pan P. dwukrotnie złożył oświadczenie woli wyrażające zgodę na przeniesienie koncesji, najpierw w akcie notarialnym a następnie w załączeniu do wniosku skierowanego do Starosty S. z [...] września 2012r. Brak jest podstaw do przyjęcia, że złożone odwołanie, które w pewnym sensie wskazuje na brak zgody, może być traktowane jako zmodyfikowanie stanu faktycznego i stanowić skuteczne odwołanie oświadczeń. Wskazano też, że środek zaskarżenia został złożony przez Pana L. P. z uchybieniem terminom przewidzianym w k.p.a., nie dokonano też czynności związanych z przywróceniem terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu Spółki co do zaniechania ustalenia, czy zostały zachowane przesłanki do uznania, że odwołanie od decyzji Starosty złożono w terminie organ wskazał, że jest on bezzasadny, gdyż w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że termin do wniesienia odwołania został przez Pana P. dochowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Nie ma racji Skarżący twierdząc, że organ zaniechał ustalenia zachowania przesłanek do uznania odwołania jako wniesionego w terminie. Prawidłowo wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że z akt sprawy jednoznacznie wynika dochowanie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja została doręczona Panu P. [...] października 2012r., zaś odwołanie zostało przez niego wniesione w dniu [...] listopada 2012r. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia w związku z tym art. 7 k.p.a. Zdaniem Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym brak było natomiast podstaw by przyjąć, jak to uczynił organ odwoławczy, że w sprawie wystąpiła nowa okoliczność, która spowodowała, że koniecznym było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. SKO nabrało wątpliwości, czy Pan P., który był adresatem koncesji, nadal wyraża zgodę na jej przeniesienie. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny, w szczególności związany z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, za zgodą przedsiębiorcy, któremu została udzielona koncesja, organ koncesyjny przenosi, w drodze decyzji, koncesję na rzecz podmiotu, który: 1) spełnia wymagania przewidziane przepisami o podejmowaniu działalności gospodarczej; 2) wyraża zgodę na przyjęcie wszystkich warunków określonych w koncesji; 3) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykaże się prawem do korzystania z nieruchomości gruntowej, użytkowaniem górniczym albo przyrzeczeniem uzyskania tych praw; 4) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykaże się prawem do korzystania z informacji geologicznej; 5) wykaże, iż jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności. Warunkiem przeniesienia koncesji jest więc m.in. zgoda przedsiębiorcy, któremu została udzielona koncesja. Charakter zgody dotychczasowego adresata decyzji na jej przeniesienie na inny podmiot był już przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W wyroku z 11 lipca 2007r., II OSK 1042/06 Naczelny Sąd Administracyjny analizował ten problem na gruncie wprawdzie regulacji art. 40 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jednak rozważania te, zdaniem Sądu, pozostają w pełni aktualne na gruncie regulacji z art. 36 Prawa geologicznego i górniczego. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że z punktu widzenia jurydycznego tego rodzaju zgoda jest jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, rozumiane jako ujawniony, uzewnętrzniony zamiar wywołania określonych skutków prawnych. Możliwe jest zatem powołanie się na wady oświadczenia woli celem uchylenia się od złożonego uprzednio oświadczenia w przedmiocie zgody na przeniesienie decyzji. Jeżeli wadliwe oświadczenie woli zostało złożone innej osobie, to wówczas, zgodnie z art. 88 § 1 k.c., uchylenie się od jego skutków należy złożyć jego adresatowi. Uprawnienie to ma charakter prawa podmiotowego, a jego wykonanie kształtuje stosunki między stronami, prowadząc do nieważności czynności prawnej. Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, druga strona - adresat oświadczenia - nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia, ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Jednocześnie, w cytowanym wyroku NSA wyraził pogląd, że problem ustalenia, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowi kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Podzielając w pełni zaprezentowane w cyt. wyroku NSA poglądy należy zauważyć, że wady oświadczenia woli, które mogą stanowić przyczynę nieważności lub przesłankę uchylenia się od tego oświadczenia a także sposób uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli zostały uregulowane w przepisach art. 82 – 88 kc. Z przepisów tych wynika nieważność oświadczenia woli złożonego przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji lub wyrażenie woli (art. 82 k.c.) a także złożonego drugiej stronie dla pozoru (art. 83 k.c.). Ponadto przepisy te przewidują możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli w razie błędu co do treści czynności prawnej (art. 84 k.c.), w przypadku zniekształcenia oświadczenia woli (art. 85 k.c.) oraz w sytuacji, gdy oświadczenie woli zostało złożone pod wpływem bezprawnej groźby (art. 87 k.c.). W myśl art. 88 k.c. uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że aby uchylić się od skutków prawnych oświadczenia woli, osoba, która je złożyła, musi poczynić działania celem uchylenia się od skutków prawnych tego oświadczenia, a przynajmniej zasygnalizować istnienie takiej wady. Organ może wówczas podjąć działania celem ustalenia istnienia zgody, która była przesłanką wydania decyzji. Może to jednak zrobić tylko wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że istnieje wątpliwość co do skuteczności złożonego oświadczenia woli. Wątpliwość ta może oczywiście wynikać wyłącznie z treści odwołania, jednak powinna ona wskazywać na zaistnienie ustawowych wad. W niniejszej sprawie taka wątpliwość, zdaniem Sadu, nie wystąpiła. Prawidłowo podnosi Spółka, że Pan L. P. dwukrotnie wyraził zgodę na przeniesienie na Spółkę B. wszelkich praw i obowiązków wynikających z okazanej ostatecznej decyzji Starosty S. z [...] grudnia 2011r. udzielającej mu koncesji na wydobywanie kopaliny. Po raz pierwszy uczynił to w akcie notarialnym z [...] września 2012r (k. [...] akt admin.), a następnie pismem z [...] września 2012r. (k. [...] akt admin.). Z akt nie wynika, aby Pan L. P. kiedykolwiek złożył Skarżącej oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Również z treści odwołania nie wynika jakakolwiek okoliczność, która może rodzić wątpliwość co do skuteczności złożonego przez niego oświadczenia. Przeciwnie – w odwołaniu wyraźnie wskazano, że naruszenia interesu prawnego i majątkowego Pan P. upatruje w tym, że Skarżąca Spółka, wbrew deklaracjom, uchyla się od wykonania na jego rzecz części wynikających z aktu notarialnego zobowiązań. Nie można z tego wywodzić, że zgoda na przeniesienie koncesji jest obarczona wadą oświadczenia woli. W sprawie zaistniał problem wykonania podjętych przez strony umowy zobowiązań, nie zaś skuteczności złożonych oświadczeń woli, które organ powinien ponownie wyjaśnić. W tej sytuacji uchylenie decyzji Starosty S. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 138 §2 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §2 ust. 1 i 2, §18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 461.). Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią wykładnię zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Sądu.