II SA/Bk 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu zażalenia na bezczynność organu w sprawie wydania nieruchomości oddala skargę Pismem z dnia 15 marca 2012 r. J.B. wniósł zażalenie na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy [...]. W uzasadnieniu zażalenia wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, położonych w S. przy ul. G. i K., wszczęte zostało przez Burmistrza S.z urzędu postępowanie podziałowe, mające na celu wydzielenie odpowiednich działek. Postępowanie podziałowe prowadzone było pod numerem [...]. Widząc zwłokę w działaniu Burmistrza, Skarżący w dniu 14 lutego 2008 r. powołując się na wskazany wyżej numer sprawy, wystąpił do ww. organu o wydanie nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł prawny. Wniosek w powyższym przedmiocie był też kierowany do Starosty S.. Następnie skarżący wyjaśnił, że ww. wniosek został przez Burmistrza S. potraktowany nie jako roszczenie cywilnoprawne, lecz jako żądanie administracyjne, które obecnie prowadzone jest pod tym samym numerem [...], a jedyna różnica polega na oznaczeniu sprawy pełnym oznaczeniem i dodaniu kolejnego roku. W dalszej części uzasadnienia skarżący podał, iż postępowanie prowadzone w omawianej sprawie przez Burmistrza S. wszczęte zostało w oparciu o przeinaczone podanie strony. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że Burmistrz S. nie miał świadomości, że żądanie zwrotu nieruchomości w trybie art. 137 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest tożsame z żądaniem wydania nieruchomości (eksmisji) w trybie Kodeksu cywilnego (art. 222). Ponadto skarżący podkreślił, że Burmistrz S. miał świadomość, iż postępowanie o zwrot nieruchomości jako zbędnie wywłaszczonej, było już prowadzone i zakończyło się ostateczną decyzją negatywną. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że zażalenie na bezczynność Burmistrza S. wnosi z ostrożności procesowej, gdyż pod względem prawnym Burmistrz S. nie załatwił przecież sprawy [...], w zakreślonym wcześniej przez Kolegium terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwróciło skarżącemu podanie z dnia 15 marca 2012 r. W ocenie Kolegium sprawa, której dotyczy zażalenie jest sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego. Z analizy tegoż zażalenia wynika bowiem, że strona żąda uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności, a zażalenie dotyczy wydania – w trybie art. 222 k.c. – tych nieruchomości. J.B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniu strony, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (wniosek) zawierające określone żądanie, zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Jak wynika z akt sprawy, zażalenie strony dotyczy niezałatwienia sprawy wydania nieruchomości, a więc przedmiotem sporu jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności. Jest więc to spór typowo cywilny, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Podanie skarżącego, stosownie do art. 66 § 3 k.p.a., prawidłowo podlegało zwrotowi wnoszącemu. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o stwierdzenie bezczynności Burmistrza S. polegającej na nie wydaniu postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. o uznaniu swej niewłaściwości, Kolegium wyjaśniło, że sprawa ta zostanie załatwiona odrębnym postanowieniem. W skardze na powyższe postanowienie J.B. zarzucił mu obrazę art. 37 § 1 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że organ rozpoznając zażalenie na bezczynność ma uprawnienie do badania właściwości organu I instancji. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd stwierdził, iż Kolegium słusznie uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz S. nie miał obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania zawartego we wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. Powyższe żądanie nie wynikało bowiem z treści złożonego podania, co konsekwentnie też podnosi sam skarżący w toku całego niniejszego postępowania. Skarżący wyraźnie podkreśla, iż chodzi mu o zwrot oznaczonych działek pod rygorem wystąpienia na drogę sadową. Ponadto, zdaniem Sądu, Kolegium słusznie wskazało, iż w realiach rozpatrywanej sprawy należało rozróżnić żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mające podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz żądanie wydania nieruchomości realizowane na drodze cywilnej na podstawie art. 222 k.c. Przedmiotowe rozróżnienie miało znaczenie w konkretnym przypadku, albowiem – jak wynika z wniosku z 14 lutego 2008 r. – decyzją Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej. To zaś wskazywało na możliwość zakwalifikowania żądania wyłącznie jako cywilnego, bowiem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składany jest w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej, ale przy niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, co wynika z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził ponadto, że przedmiotem sporu zainicjowanego pismem z dnia 14 lutego 2008 r. jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności. Jest więc to spór typowo cywilny. Słuszność zatem ma organ, iż właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. W konsekwencji powyższego, podanie skarżącego będące zażaleniem na bezczynność Burmistrza S. w tak zakreślonej sprawie, prawidłowo zdaniem Sądu podlegało zwrotowi, stosownie do powołanego na wstępie art. 66 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że organ rozpatrujący zażalenie na bezczynność nie ma uprawnienia do badania właściwości organu I instancji. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 k.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji rozpoznania skargi, Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 626/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], którym zwrócono skarżącemu pismo, będące zażaleniem na bezczynność Burmistrza S. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił J.B., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskutek tego iż Sąd "zwolnił się" z różnych nieracjonalnych powodów od obowiązku należytego merytorycznego zbadania sprawy w jej granicach, a szczególnie kolejności i treści czynności administracyjno-prawnych podejmowanych przez Burmistrza S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. i swoich własnych w związku ze sprawą wykonania decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] – co oczywiście miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż przy należytym i starannym rozpoznaniu sprawy skarga zostałaby uwzględniona, choćby z uwagi na treść innych wyroków sądowych, 2) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w następstwie jego niezasadnego zastosowania wobec zaskarżonego aktu administracyjnego dotkniętego naruszeniami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o charakterze względnym: art. 66 § 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz o charakterze bezwzględnym, tj. dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem przy prawidłowym wyrokowaniu należało zastosować art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub co najmniej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak dopuszczenia z urzędu dowodu uzupełniającego z akt [...] Burmistrza S., w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do kolejności i charakteru prawnego czynności podejmowanych przez Burmistrza S. w celu wykonania decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z akt sprawy [...] Burmistrza S. na okoliczność zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących błędów w ustaleniach faktycznych, jakie poprzedziły niewłaściwe stosowanie prawa przez organ administracyjny i Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił Sądowi oparcie się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, podkreślając między innymi, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez Burmistrza S. z urzędu, a nie na wniosek skarżącego. Nie można zatem było zwrócić podania – jak to przyjęło SKO w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. – w sprawie która jest prowadzona z urzędu. Takie postanowienie jest niewątpliwie niewykonalne i niewykonalność ma charakter trwały. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności takiego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., jak i postanowienia następczego, przy uwzględnieniu skutku utrzymania w mocy postanowienia pierwotnego. Z kolei przyjęcie za drugim postanowieniem SKO z dnia [...] czerwca 2012 r., że doszło nie do zwrotu podania, tylko do zwrotu zażalenia na bezczynność Burmistrza S. również dawało podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia SKO oraz rozstrzygnięcia go poprzedzającego. Postanowienie takie byłoby prawidłowe, gdyby Burmistrz S. nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego – a temu faktowi Burmistrz S. nie zaprzecza. Skoro postępowanie administracyjne jest prowadzone to musi ono zostać zakończone. Uwzględnienie okoliczności, co do której SKO i skarżący są zgodni, że Burmistrz S. nie ma uprawnień do wydawania decyzji administracyjnej opartej na treści art. 222 k.c. – powinno skutkować umorzeniem postępowania w trybie art.105 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., I OSK 757/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadna jest skarga kasacyjna w zakresie nierozważenia przez sąd I instancji wszystkich aspektów sprawy. NSA stwierdził, że bezspornym jest, iż Skarżący wniosek z dnia 14 lutego 2008 r. skierowany do Burmistrza S. złożył w trybie przepisu art. 222 § 1 k.c., tj. żądając wydania przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi więc wątpliwości, że żądanie takie jako roszczenie cywilnoprawne nie jest rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Jednakże z akt sprawy nie wynika jak faktycznie zostało ono potraktowane przez organ – Burmistrza S., a jak twierdzi skarżący zostało ono dołączone do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie [...]. Kwestie te mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ocenie podlega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zwracające zażalenie skarżącego na bezczynność Burmistrza S. NSA zaznaczył ponadto, że organ odwoławczy zobligowany był wyjaśnić stan faktyczny sprawy, tj. czy organ I instancji prowadzi postępowanie i jakie ew. podjął czynności. Z akt administracyjnych sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wynika jak został ten wniosek potraktowany przez Burmistrza S., a jak twierdzi skarżący prowadzone jest stosowne postępowanie administracyjne. Okoliczności te nie były rozważne przez Sąd I instancji w aspekcie specyfiki trybu zażaleniowego z art. 37 k.p.a. i podjętego w ramach tego postępowania postanowienia o zwrocie zażalenia na bezczynność organu, a ich ustalenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Przedmiotem sądowego rozpoznania sprawy jest ponowne rozpatrzenie niektórych jej aspektów. Zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w wyroku stwierdził o bezsporności charakteru wniosku Skarżącego, jako wniosku ewidentnie cywilnoprawnego, w istocie niepodlegającego rozpoznaniu przez organy administracji publicznej. Sąd jednak zauważył, że należy przy ponownym rozpoznaniu sprawy określić i ustalić, jaki charakter podania został przyjęty przez organ, czy administracyjnoprawny czy cywilnoprawny. zdaniem Skarżącego o charakterze administracyjnym wniosku (podania) świadczyć ma dołączenie go do już prowadzonego postępowania pod tą samą sygnaturę akt. W istocie zauważyć należy, że to sam Skarżący zakreślił w podaniu taką sygnaturę, a zatem organ był zobligowany do dołączenia jej do już prowadzonej sprawy, jeszcze przed zbadaniem czy dane podanie podlega kognicji organu administracji publicznej. Dopiero bowiem po nadaniu sygnatury następuje sprawdzenie właściwości organu przy rozpoznawaniu danej sprawy. Z akt sprawy wynika, że już we wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. Skarżący zaznaczał, że w razie niewydania nieruchomości skieruje sprawę o eksmisję do sądu, co jednoznacznie wskazuje. że zdawał sobie sprawę z cywilnego charakteru tej sprawy. O tym fakcie decyduje także wniosek złożony przez Skarżącego do sądu cywilnego, o wydanie nieruchomości, który postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 26 marca 2012 r., sygn. akt I C [...], został oddalony dnia 15 marca 2012 r., czyli już w trakcie postępowania cywilnego Skarżący złożył zażalenie na bezczynność do SKO w B. W ocenie Sądu działanie to wskazuje na pełną świadomość Skarżącego o cywilnym charakterze sprawy przy jednoczesnej próbie dochodzenia swoich praw również innymi środkami. Także z przesłanego do SKO pisma Urzędu Miasta S. z dnia 17 lutego 2014 r., jednoznacznie wynika, że sprawa potraktowana została jako sprawa cywilna. Ponadto na rozprawie przed tut. Sądem, w dniu 10 kwietnia 2014 r., dołączono do sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I Co [...] w sprawie oddalenia wniosku o nadanie klauzuli wykonalności ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia 25 października 2007 r., nr [...]; postanowienie Sądu Okręgowego w B. z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II Cz [...] – oddalające zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w S., oraz pismo Burmistrza S. z dnia 9 kwietnia 2014 r. W piśmie tym Burmistrz S. wyjaśnił, iż wniosek J.B. z dnia 14 lutego 2008 r. został dołączony do wcześniej prowadzonej sprawy pod sygnaturą [...] w zakresie, w jakim dotyczył podziału i wydzielenia nieruchomości. Natomiast w zakresie wydania nieruchomości była tylko prowadzona korespondencja ze Skarżącym pod sygnaturą [...]. Obie sprawy prowadzili dwaj różni pracownicy urzędu, a w sprawie wydania nieruchomości nie było wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem nie było konieczności zakończenia tego postępowania w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto Burmistrz S. wyjaśnił, że wniosek J.B. zatytułowany "Wniosek o wydanie nieruchomości", w istocie zawierał prośbę o wydanie dwóch działek ([...] i [...]) oraz prośbę o wydzielenie tych działek. Sprawa o ich wydzielenie była już w toku i została zakończona decyzją Burmistrza S. z 17 marca 2009 r. Przedmiotowy wniosek został również złożony przez Skarżącego w Starostwie Powiatowym i był rozpatrywany jako sprawa o zwrot nieruchomości. Dnia [...] września 2008 r. zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania ([...]). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż sprawa miała charakter cywilny i tak właśnie przez organ I i II instancji została potraktowana. Organ I instancji prawidłowo wydzielił dwie sprawy z jednego pisma, nadał im odpowiednie sygnatury i sprawę administracyjną rozpoznał łącznie z już prowadzoną na podstawie innego wniosku, a sprawę wydania nieruchomości potraktował jako cywilną do której rozpoznania organ nie miał uprawnień. Co więcej, sam Skarżący na posiedzeniu Sądu przyznał, cyt. "że obecna sprawa winna zakończyć się wydaniem zaświadczenia wymaganego przez art. 784 kpc". W tym stanie rzeczy, po wypełnieniu przesłanek ponownego rozpoznania sprawy i wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako nieznajdującą oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, należało oddalić, o czym Sąd postanowił w sentencji orzeczenia.