II SA/Bk 926/13

`Sygn. akt II SA/Bk 926/13 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą odmówiono R. F. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem E. F. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r. R. F. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. S. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem E. F. Wójt Gminy N.S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił R. F. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem nie posiada żadnego stażu pracy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. F. podkreślając, że wprawdzie nigdy nie pracowała zawodowo, tym niemniej początkowo opiekowała się dzieckiem, potem pomagała schorowanej matce, a teraz sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na art. 3 pkt. 22 tejże ustawy określający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie, pomimo że spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia, a mąż wnioskodawczyni od 31 lipca 2012r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, to wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienie lub innej pracy zawodowej. Jak słusznie bowiem ustalił organ I instancji, i co znalazło potwierdzenie w odwołaniu, wnioskodawczyni nigdy nie pracowała zawodowo, a więc podjęcie opieki nad niepełnosprawnym mężem nie wiązało się z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia. W skardze do sądu administracyjnego R. F. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest wyłącznie od przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy również niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania tego zasiłku, jeżeli jego celem jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, argumentując, że "rezygnacja z zatrudnienia" i "niepodejmowanie zatrudnienia" nie są pojęciami tożsamymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy N. S. z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, powoływaną dalej jako: ustawa nowelizująca), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W tym miejscu należy też odwołać się do uzasadnienia ustawy nowelizującej, z którego wynika, że przyczyną zmian w kategorii świadczeń rodzinnych była ocena nadużywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i znaczny wzrost wniosków o przyznanie tego świadczenia po rozszerzeniu kręgu osób uprawnionych do jego uzyskania w połączeniu ze zniesieniem kryterium dochodowego w 2010r. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r.: "Konieczne jest więc inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia". Projekt założył ograniczenie podmiotowe grupy osób, na które będzie pobierane świadczenie pielęgnacyjne (osoby, których niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18 lub 25 roku życia). Wyłączono z tej grupy osoby dorosłe niepełnosprawne, jako te, które (jak uzasadniono) z reguły przed zmianą stanu zdrowia były samodzielne i miały możliwość wypracowania własnego źródła dochodu (renta, emerytura), co obecnie "pozwala im na sfinansowanie lub współfinansowanie opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia ze strony budżetu państwa". Projekt nie przewidywał zmiany dotychczasowej regulacji dla świadczenia pielęgnacyjnego należnego osobom sprawującym opiekę nad węższą niż poprzednio grupą niepełnosprawnych w zakresie zaliczenia do osób uprawnionych zarówno niepodejmujących zatrudnienia, jak i rezygnujących z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Nie wprowadził kryterium dochodowego, ale rozszerzył katalog przesłanek negatywnych. Natomiast dla sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi osobami dorosłymi, wprowadzając kryterium dochodowe i wyłącznie rezygnację z zatrudnienia przewidziano nową kategorię świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Jak wynika z uzasadnienia projektu, specjalny zasiłek opiekuńczy dotyczyć miał przede wszystkim podmiotów, które dotychczas otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, niespełniających kryteriów do otrzymywania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach. W podsumowaniu uzasadnienia zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano: "Projekt ustawy przewiduje podział osób otrzymujących dotychczas świadczenie pielęgnacyjne na dwie grupy podmiotów: osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na podstawie nowych przepisów i osób otrzymujących specjalny zasiłek opiekuńczy (wprowadzony projektowaną ustawą), którego otrzymywanie uzależnione będzie od spełnienia kryterium dochodowego. W związku z powyższym liczba osób, o których mowa w ww. ustawach ulegnie obniżeniu w stosunku do liczby osób określonych w dotychczasowych przepisach". Powyższe rozważania świadczą o celowych działaniach ustawodawcy wprowadzającego dla nowego świadczenia bardziej rygorystyczne przesłanki niż dla pozostawionego, ale obejmującego węższą grupę osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjnego. Znając, zatem założenia ustawodawcy skutkujące zmianą przepisów prawa i charakter wprowadzonych zmian w zakresie świadczeń opiekuńczych, nie sposób zarzucić zaskarżonej decyzji, czego domaga się skarżąca, naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wyłącznie zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu może sąd oceniać. Wbrew, zatem przekonaniu skarżącej zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa, a organy nie mogły dokonać innej wykładni przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej komentowanej ustawy. Jak wskazano już wyżej specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (skarżąca bezspornie jest taką osobą), jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki (mąż skarżącej od 31 lipca 2012r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności). W ocenie składu orzekającego organy administracyjne słusznie przyjęły, że przesłanka w postaci rezygnacji z zatrudnienia, nie została przez skarżącą spełniona. Jak wynika bezsprzecznie z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo, albowiem jak przyznała w skardze, jej wybory życiowe koncentrowały się na opiece nad swoimi bliskimi, a nie na pracy zarobkowej. Skoro skarżąca nie spełnia jednego z obligatoryjnych warunków przyznania żądanego świadczenia tj. rezygnacji z pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem, nie mógł być jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. W tym bowiem przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wbrew temu co wywodzi skarżąca, nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Samo zaś niepodejmowanie zatrudnienia w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest niewystarczające, albowiem, jak zaakcentowano już wyżej, przyznanie tego świadczenia ustawodawca powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Za takim rozumieniem omawianej przesłanki świadczy również jednoznaczne zróżnicowanie obu pojęć: "rezygnacja" i "niepodejmowanie" zatrudnienia". Oznacza to, że ustawodawca rezygnuje z szerokiego znaczenia pojęcia "rezygnacji", wyłączając możliwość zaliczenia przypadków "niepodejmowania zatrudnienia" w zakres pojęciowy "rezygnacji z zatrudnienia". Aby spełnić wymóg rezygnacji z zatrudnienia, niezbędnym elementem jest uprzednie jego podjęcie i aktywne wykonywanie pracy. Rezygnacja z tej aktywności stanowi więc rezygnację z zatrudnienia. W tym znaczeniu pojęcie rezygnacji z zatrudnienia, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni omawianego przepisu przyjęły bowiem, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Sprawowanie opieki powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. W przedmiotowej sprawie trudno dopatrzeć się takiego związku w stosunku do skarżącej, która sama przyznała, że nigdy nie pracowała zawodowo. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącej, że sąd rozumie jej trudną sytuację życiową oraz niebudzący wątpliwości fakt, iż niepodejmowanie przez nią zatrudnienia spowodowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, to jednak przypomnieć należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnych, pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Z kolei organy administracji obowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad postępowania administracyjnego, do których zalicza się m.in. zasadę praworządności określoną w art. 6 kpa. Skoro zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis prawa materialnego nie dawał postaw do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, organy administracji nie miały innej możliwości, jak tylko odmówić jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Końcowo należy też zasygnalizować, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze K 27/13 stwierdził niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP. Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust.1 i ust.3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. Wyrok ten nie podważa jednak prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, albowiem jak zasygnalizował Trybunał, dotyczy on wyłącznie norm prawa intertemporalnego, a nie przepisów, które określają nowe przesłanki nabycia świadczeń. Sam wyrok Trybunału nie tworzy zatem ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r., ani nie daje podstaw do ubieganie się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek pielęgnacyjny, który przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.