II SA/Bk 93/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] 2012 Starosta S. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta S. polegających na: wykreśleniu z pozycji rejestrowej [...] obecnych zapisów dotyczących działek nr [...] o pow. 0,00012 ha i nr [...] o pow. 0,0045 ha jako będących własnością małżonków W. i I. B. oraz wpisaniu jako właściciela, zamiast wymienionych osób, Gminy S. Rozstrzygnięcie to wydano na wniosek Burmistrza S. i w wyniku ustalenia, że decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy S. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w S. przy ul. [...] i [...], oznaczone wówczas jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz stanowiące własność I. i W. B. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 1983 r. W wykonaniu decyzji Wojewody (która mimo jej kwestionowania przed organem wyższej instancji nie została wyeliminowana z obrotu prawnego) doszło do wydzielenia z obecnych dróg publicznych – ul[...]., dz. nr [...] i ul. [...], dz. nr [...] (w skład których weszły wywłaszczone działki) – działki nr [...] i nr [...] odpowiadające poprzednim działkom nr [...] i nr [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza S. z dnia[...] marca 2009 r. Ustalono również, że Sąd Rejonowy w S. w sprawie [...] oddalił wniosek Powiatu S. o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. W tych okolicznościach w dniu [...] lutego 2012 r. wprowadzono w ewidencji gruntów zmiany wynikające z decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r., polegające na wykreśleniu jako właściciela działek nr [...] i nr [...] Gminy S., a wpisaniu w jej miejsce małżonków B. Zdaniem organu stanowiło to działanie zgodne ze stanowiskiem WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 62/11 ze skargi J. B. na postanowienie organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zawieszeniu postępowania w przedmiocie uwidocznienia skutków decyzji Wojewody w ewidencji gruntów i budynków. Organ, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w kontekście wszystkich powyższych okoliczności, wyjaśnił zasady dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków podkreślając, że następują one na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, ale mają charakter wyłącznie ewidencyjny i nie jest ich rolą przesądzenie o tytułach własności do działek. Postępowanie w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów nie służy też ochronie prawa własności, która jest realizowana w innym trybie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina S. zarzucając naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12, 45 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z brzmieniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem odwołującej Gminy, Starosta błędnie zinterpretował wniosek o wszczęcie postępowania jako żądanie wpisania nowego właściciela, podczas gdy zawierał on żądanie ujawnienia w ewidencji Gminy S. jako podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do działek nr [...] i nr [...]. Wskazano, że decyzja Wojewody z 2007 r. nie wywołała skutku w postaci powrotu własności tych działek na rzecz małżonków B., bowiem działki stanowią obecnie część drogi gminnej (zostały zaliczone uchwałą rady gminy do kategorii dróg gminnych). Nadto dawna działka nr [...] odpowiada obecnie działce nr .., natomiast dawna działka nr [...] – działkom: nr [...] przeznaczonej w planie zagospodarowania pod zabudowę jednorodzinną i nr [...] stanowiącej część drogi gminnej. Zdaniem odwołującego się nie jest możliwa sytuacja, w której prawo własności drogi publicznej przysługuje osobie fizycznej. Byłoby to sprzeczne z regulacją art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Gminy, Starosta mógł wpisać małżonków B. jako właścicieli wyłącznie działki nr [...], natomiast w pozostałym zakresie powinien był oddalić wniosek. Zdaniem Gminy również z wyroku w sprawie II SA/Bk 62/11 nie wynika nakaz wpisania małżonków B. w ewidencji, ale jedynie brak podstaw do zawieszenia postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę, bowiem nie załączono dokumentu, z którego wynika, w jaki sposób Gmina S. nabyła tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...] oraz nie oceniono, jaki wpływ ma ten tytuł na status prawny działek nr [...] i nr [...] sprzed dnia [...] lipca 1983 r. Nadto nie uwzględniono w I instancji, że wskutek decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r. tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...] uzyskał Skarb Państwa, co jednak nie wyeliminowało tytułu własności do tych działek Gminy S. Organ odwoławczy polecił Staroście podjęcie stosownych kroków celem wyjaśnienia wskazanych wątpliwości. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł Pan J. B., zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nadużycie, obrazę art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie oraz złożył zarzut tzw. nowego dowodu, czyli wystąpienia podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.), wskazując że w sprawie II SAB/Bk 25/12 WSA w Białymstoku zobowiązał Starostę S. do załatwienia w terminie miesiąca sprawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wynikających z decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. W jego ocenie czyni to przedmiotowe postępowanie z wniosku Burmistrza S. bezprzedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 808/12 uwzględniając skargę uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. uznając, że narusza ona przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął, że jedynym brakiem w zakresie materiału dowodowego, z powodu którego uchylono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, było niezałączenie do akt I instancji dokumentu potwierdzającego tytuł własności Gminy S. do działek nr [...] i nr [...]. WSA nie zgodził się z oceną, że powyższy brak uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przed organem odwoławczym. Zdaniem Sądu trafnie zarzucił skarżący, że ustalenie źródła tytułu własności Gminy do działek nr [...] i nr [...] nie wymagało żadnych szeroko zakrojonych działań i mogło nastąpić w szczególności przez wezwanie wnioskodawcy do jego przedstawienia. Informacje na ten temat zawarte były również w księdze wieczystej działek, w której ujawniono tytuł własności Gminy i jego źródło. WSA przyjął więc, że z powodu tego braku nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który dotyczy braków dowodowych zakresowo istotnych dla wydania kończącego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że na sposób rozpoznania sprawy nie miał wpływu fakt wydania przez Starostę kolejnej decyzji w postępowaniu prowadzonym ponownie po wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji kasacyjnej, bowiem sąd kontroluje kwestionowane rozstrzygnięcie na datę jego wydania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku wniósł Burmistrz S., żądając jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 758/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Zauważono, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy i przesłanki uzasadniające wydanie takiej decyzji winny być ściśle stosowane. Jednakże przy ocenie prawidłowości niezastosowania przez organ odwoławczy art. 136 i zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest odniesienie się do całokształtu sprawy i przeanalizowanie czy zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., a następnie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – co do istoty sprawy, nie naruszy w danej sprawie zasady dwuinstancyjności. NSA wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów poprzez ujawnienie Gminy S. jako podmiotu, któremu przysługuje prawo własności działek nr [...] i nr [...]. Natomiast dokumenty, które zdaniem organu odwoławczego są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku odnoszą się do sposobu nabycia przez Gminę S. tytułu prawnego do przedmiotowych działek. Tych braków w postępowaniu przed organem I instancji nie zakwestionował Sąd, ale uznał, że organ winien w postępowaniu odwoławczym uzupełnić je w trybie art. 136 k.p.a. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem NSA uznał, że są to podstawowe dowody w sprawie i organ I instancji bez ich oceny nie powinien wydawać decyzji w sprawie. NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzupełnia podstawowe dowody w ramach art. 136, a następnie analizuje całokształt sprawy, i wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy, to może dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niezależnie od powyższego NSA uznał odmiennie niż Sąd I instancji, że fakt wydania przez Starostę kolejnej decyzji w postępowaniu prowadzonym ponownie w wyniku wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej, ma znaczenie dla oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. NSA stwierdził, że sąd rozpoznający skargę bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny danej sprawy na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Jednakże nie można nie zauważyć, że wyjątkowy charakter art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 136 k.p.a. ma służyć sprawności i szybkości postępowania administracyjnego, co stanowi realizację zarówno ustawowych jak i konstytucyjnych zasad. W sytuacji, gdy już w wykonaniu zaskarżonej decyzji odwoławczej organ I instancji ponownie rozstrzygnął sprawę, rozważenia wymaga ta okoliczność w kontekście również celu, jakim ma służyć art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W związku z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak też prawa procesowego. W orzecznictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2010 r., II SAB/Wa 291/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Spór w sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., t.j. stwierdzenia, czy zachodziły podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na gruncie tej sprawy przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było niezałączenie do akt I instancji dokumentu potwierdzającego tytuł własności Gminy S. do działek nr [...] i nr [...]. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest więc to, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie uregulowanie jest niewątpliwie podyktowane m.in. tym, aby nie dochodziło do takich sytuacji, w których istotna dla sprawy kwestia była rozstrzygana wyłącznie przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wskazał NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z 23 października 2013 r., w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzupełnia podstawowe dowody w ramach art. 136 k.p.a., a następnie analizuje całokształt sprawy, i wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy, to może dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia dowodu z zasadniczego dokumentu w sprawie nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem zgodnie z istotą dwuinstancyjności dana sprawa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę przyjmuje, zgodnie z poglądem wyrażonym jednoznacznie przez NSA w wydanym w sprawie wyroku sygn. akt I OSK 758/13, że skoro dokumenty, które organ odwoławczy uznał za niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku, odnoszą się do sposobu nabycia przez Gminę S. tytułu prawnego do przedmiotowych działek, to przyjąć należy, że są to podstawowe dowody w sprawie. W tym kontekście trzeba bowiem mieć na uwadze określone w przepisach podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikające w szczególności z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stąd winny być one poddane ocenie organu I instancji. Znaczenie dla takiej oceny ma niewątpliwie fakt skomplikowania i zawiłości stanu prawnego dotyczącego tej nieruchomości, który stanowi przedmiot licznych postępowań sądowoadministracyjnych. Powyższe nie tylko uzasadniało, ale i zobowiązywało organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. została wydana zgodnie z prawem. Nie bez znaczenia dla takiego rozstrzygnięcia jest również to, że po wydaniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej Starosta wydał kolejną decyzję w sprawie. Jak wskazał NSA, fakt ten jest istotny dla oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie co do zasady sąd rozpoznający skargę bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny danej sprawy na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. NSA zwrócił jednak uwagę na wyjątkowy charakter art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 136 k.p.a., które mają służyć sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Tymczasem uchylenie przez WSA decyzji organu odwoławczego i zobowiązanie go do wydania decyzji merytorycznej skutkowałoby tym, że w obrocie pozostawałyby dwie decyzje w tej samej sprawie. To zaś czyniłoby koniecznym przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyeliminowanie nowej decyzji Starosty, co niewątpliwie nie służyłoby realizacji zasad sprawności i szybkości postępowania. Tym samym czyni też niezasadnym stosowanie trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze zarzuty skargi trzeba dodatkowo wskazać, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza S. z [...] czerwca 2012 r. (zakończone decyzją z [...] czerwca 2012 r.). Nie ma wpływu na jej ocenę wydany w odrębnej sprawie wyrok WSA w Białymstoku z 7 sierpnia 2012 r., II SAB/Bk 25/12. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.