II SA/Bk 934/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] września 2012r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2012r., znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2004r., znak [...] ustalającej na rzecz Pana Z. M. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego we wsi A., gm. N., dz. geod. Nr [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku przystani wodnej na budynek mieszkalny jednorodzinny. Kolegium stwierdziło, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zarówno wniosek złożony przez inwestora, jak też decyzja ustalająca warunki zabudowy nie spełniają warunków z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wójt Gminy N. nie dokonał bowiem analizy w sposób określony w rozporządzeniu, a jedynie przyjął w pkt 4 uzasadnienia decyzji, że inwestycja spełnia wszystkie wymagania wymienione w art. 61 ustawy. W pkt 5 decyzji wskazał, że zamiar inwestora dotyczy przekształceń w istniejącej zabudowie mieszkalno – usługowej, a zatem nie podlega wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Zdaniem SKO, nie sposób zgodzić się z tym stwierdzeniem, gdyż w celu ustalenia okoliczności, o których mowa w pkt 4 decyzji konieczne jest przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami określonymi w tym rozporządzeniu, przedmiotowa decyzja została zaś wydana z całkowitym pominięciem obowiązujących procedur w zakresie koniecznym do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto brak jest części graficznej analizy wymaganej przepisem §9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. Tym samym nie wyznaczono obszaru analizowanego i nie określono oraz nie wyznaczono granicami terenu, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zdaniem SKO, takie działanie Wójta Gminy N. tj. brak ustaleń łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. stanowi rażące naruszenie prawa materialnego SKO stwierdziło też, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana bez zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu stron postępowania, co rażąco naruszało przepis art. 10 k.p.a. SKO zauważyło, że Wójt Gminy N. poddał pozytywnej ocenie inwestycję w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Uzgodnił ją pozytywnie z Wojewodą P., Zarządem Powiatu w A. i Zarządem Województwa P. Nie dokonał jednak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, którego wymóg wynika z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy. Stwierdzając nieważność decyzji SKO zauważyło też, że teren działki nr [...] położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" w strefie ochronnej 100-metrowej jeziora Blizno, więc obejmuje ją zakaz wynikający z §4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 734) a wcześniej z Rozporządzenia Wojewody Suwalskiego nr 82/98 z 15 czerwca 1998r. (§5 pkt 1 rozporządzenia). Przepis ten wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Zdaniem SKO, planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącej przystani wodnej na budynek mieszkalny jednorodzinny nie spełnia ww. wyjątków, więc ustalenie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji było niemożliwe ze względu na tenże zakaz. Skoro więc badana decyzja jest niezgodna ze wskazanym przepisem odrębnym, jest dotknięta wadą nieważności, jako rażąco naruszająca art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej cyt. jako u.p.z.p.). Organ stwierdził, że niewystarczającym argumentem dla uznania, że wzruszana decyzja jest zgodna z prawem, sa pozytywne uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Pan Z. M. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie w całości a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej z [...] lipca 2012r. Wniósł też o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2004r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności poprzez błędne przyjęcie, że unieważniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez powoływanie się przez organ na treść konkretnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa inną niż ich brzmienie wynikające z aktów prawnych przyjętych w procesie legislacyjnym; - art. 8 k.p.a. poprzez wprowadzenie strony w błąd poprzez powoływanie się przez organ na treść konkretnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa inną niż ich brzmienie wynikające z aktów prawnych przyjętych w procesie legislacyjnym; - art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania i lakoniczne wyjaśnienie naruszenia art. 10 k.p.a., które miało mieć wpływ na treść wydanej decyzji; - 77 §1 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów wynikających z aktów prawnych, które nie miały zastosowania w sprawie oraz że została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 k.p.a., - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy N. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy takie naruszenie nie wystąpiło, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem pkt 5, - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie uzasadniał stosowania przepisów przedmiotowego rozporządzenia, - Rozporządzenia Wojewody Suwalskiego nr 82/98 z 15 czerwca 1998r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie skutkujące przyjęciem, że przedmiotowy akt prawny stanowił przeszkodę do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem Skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ, powołując się w uzasadnieniu decyzji na normę art. 52 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do normy, która nie ma zastosowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ powołuje przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu nieprawidłowym. Odwołanie do art. 51 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Skarżącego, z powołanej regulacji art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika zastosowanie tego przepisu do decyzji o warunkach zabudowy. Powoływanie przez organ norm niemających zastosowania w sprawie stanowi, zdaniem Skarżącego, naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i zaufania (art. 8 k.p.a.). Skarżący zwrócił uwagę, że Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r. nie zawiera szczegółowego sposobu ustalania wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z brzmienia art. 61 ust. 6 u.p.z.p., jak i z §1 Rozporządzenia wynika, że ten akt prawny (rozporządzenie) ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których dana inwestycja wiąże się z powstaniem nowej zabudowy i tylko w takich przypadkach organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest zobowiązany do zastosowania procedury opisanej w Rozporządzeniu oraz do dołączenia wyników analizy sąsiedniej zabudowy do rozporządzenia. Na poparcie tej tezy Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2012r., II OSK 2183/10. Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w chwili wystąpienia z wnioskiem o zmianę sposobu przeznaczenia budynku przystani wodnej na budynek mieszkalny obiekt budowlany objęty wnioskiem był w pełni ukończony i na podstawie decyzji Starosty A. z [...] września 2002r. został dopuszczony do użytku. Nie sposób więc przyjąć, że zmiana sposobu użytkowania budynku przystani wodnej na budynek mieszkalny (bez konieczności dokonywania przebudowy lub rozbudowy dotychczasowego obiektu budowlanego) skutkuje powstaniem nowej zabudowy, co uzasadniałoby konieczność stosowania Rozporządzenia. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego niezasadny jest pogląd, że wydanie decyzji z pominięciem przepisów Rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący stwierdził, że decyzja Wójta Gminy N. nie narusza przepisów Rozporządzenia Wojewody Suwalskiego nr 82/98 z 15 czerwca 1998r., gdyż materia nią uregulowana nie dotyczy wznoszenia obiektu budowlanego, a jedynie zmiany przeznaczenia obiektu już istniejącego. Skarżący podniósł też, że niezasadny jest też zarzut naruszenia przez Wójta Gminy N. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu. Postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wszczęto na pisemny wniosek Skarżącego. Nie sposób więc przyjąć, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., w szczególności, gdy decyzja została wydana zgodnie z tym wnioskiem. Skarżący powołał wyrok NSA z 16 marca 2012r., II OSK 65/2011, gdzie Sąd stwierdził, że naruszenie art. 10 §1 k.p.a. tylko wówczas może być podstawą uchylenia zaskarżonego aktu, gdyby przynajmniej uprawdopodobniono, bądź sąd doszedłby do przekonania, że brak tego naruszenia mógłby skutkować wydaniem aktu w danym postępowaniu o innej treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiot sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2004r., znak [...] ustalająca na rzecz Skarżącego warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego we wsi A., gm. N., dz. geod. [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku przystani wodnej na budynek mieszkalny jednorodzinny została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem spornej decyzji było ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl powołanej regulacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei z mocy art. 61 ust. 7 u.p.z.p. wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa się w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6. Rozporządzeniem wydanym na podstawie odesłania z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. jest zaś rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontekście przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości Sądu, że skoro ustalanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga decyzji, to decyzja taka powinna też spełniać wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Brak też podstaw, by przyjąć, że taka decyzja mogłaby zostać wydana z pominięciem przepisów rozporządzenia, stanowiącego uszczegółowienie wymagań z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Błędnie zatem uznał Wójt Gminy N. wydając decyzję z [...] czerwca 2004r., że skoro zamiar inwestora dotyczy przekształceń w istniejącej zabudowie mieszkalno – usługowej, to nie podlega on wymaganiom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Brak jest bowiem regulacji, która pozwalałaby na odstąpienie od stosowania tego aktu. Wobec powyższych ustaleń, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak dokonania analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z §3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. oraz w konsekwencji brak wyników tych analiz w formie załącznika do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie nie budzi też wątpliwości to, że teren działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt jest położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie", w 100-metrowej strefie ochronnej jeziora Blizno. W myśl zaś §5 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody Suwalskiego nr 82/98 z 15 czerwca 1998r., w strefach ochronnych jezior, obok zakazów wymienionych w §2 zabrania się wznoszenia jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych oraz przystani wodnych i kąpielisk o charakterze ogólnodostępnym. Z kolei przepis §5 pkt 2 zabrania w strefach ochronnych jezior wykonywania jakichkolwiek prac ziemnych. Skarżący zarzuca, że powołany przepis Rozporządzenia nie miał zastosowania w tej sprawie, gdyż wynikający z niego zakaz dotyczy nowych obiektów budowlanych, podczas gdy ustalana w tej sprawie inwestycja polegała na przekształceniu w istniejącej zabudowie. W ocenie Sądu argumentacja ta nie jest przekonująca. Należy raz jeszcze podkreślić, że skoro ustawodawca dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przewidział konieczność ustalenia warunków zabudowy, to przy wydawaniu decyzji w tego rodzaju sprawie należało uwzględnić jej zgodność z przepisami odrębnymi. Wśród przepisów odrębnych mieszczą się zaś również te dotyczące ochrony przyrody. Celem rozporządzenia wynikającym z jego §1 jest zachowanie wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych obszarów w nim wymienionych. Jeśli obowiązujący w dacie wydawania decyzji przepis zakazywał wznoszenia w strefach ochronnych jakichkolwiek nowych obiektów, w tym również przystani wodnych, to przyjęcie, że przekształcenie budynku przystani wodnej w budynek mieszkalny jest jedynie przekształceniem w istniejącej już zabudowie stanowiłoby obejście powołanego przepisu rozporządzenia. W związku z tym Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy N. lokalizowanie inwestycji na przedmiotowej działce z racji położenia w obszarze chronionego krajobrazu było niedopuszczalne. Sąd podziela też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że naruszenie prawa tj. przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., do jakiego doszło przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2004r. miało charakter rażący i uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Nie budzi wątpliwości Sądu oczywistość tego naruszenia, zwłaszcza brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzeń organu wydającego tą decyzję, że zamiar inwestora, który dotyczy przekształceń w istniejącej zabudowie nie podlega wymaganiom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Rację ma natomiast Skarżący, że naruszenie art. 10 §1 k.p.a, do jakiego w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło z uwagi na brak zawiadomienia stron postępowania o prowadzonym postępowaniu, nie było naruszeniem rażącym, mogącym skutkować wzruszeniem decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011r., samo tylko pominięcie pouczenia o uprawnieniu z art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi naruszenia procedury mającego wpływ na wynik każdej sprawy (I OSK 410/11). Należy podkreślić, że przepis art. 10 §1 k.p.a. ma za zadanie chronić interes stron postępowania. Jeśli z okoliczności sprawy nie wynika, że do naruszenia tego interesu doszło, niedochowanie przez organ wymogu płynącego z tej regulacji nie może być wykorzystywane jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, do której dochodzi z inicjatywy organu. Z akt sprawy wynika zaś, że strony postępowania otrzymały decyzję Wójta Gminy N. i miały możliwość jej zaskarżenia, z której jednak nie skorzystały. Uchybienie to nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Nie ma natomiast racji Skarżący twierdząc, że norma wynikająca z przepisu art. 52 ust. 1 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do tego rodzaju decyzji wynika bowiem jednoznacznie z treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei istotnie SKO w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2012r. przywołując treść przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wskazał, niewątpliwie omyłkowo, jednostkę inną tj. art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Sąd nie ma jednak wątpliwości, że to uchybienie w żaden sposób nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. I w tym przypadku nie może budzić wątpliwości, że przytoczony przez SKO przepis art. 53 ust. 3, z mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym też zarzucanych w skardze przepisów art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. Organ wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).