II SA/Bk 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku M. Spółki z o.o. z siedzibą w O.(zwanej dalej: "skarżącą", "spółką") o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] i poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania (za IV kwartał 2013 r.) sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy W. wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 1.800 zł za przekazanie po terminie sprawozdania (za IV kwartał 2013 r.) sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (zwane dalej: "SKO w Ł.", "Kolegium") decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Wójta Gminy W. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 677/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę spółki na powyższą decyzję, z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych. Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. skarżąca zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji SKO w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem spółki organ I instancji nałożył na nią karę pieniężną pomimo, że faktycznie nie odbiera ona odpadów komunalnych od mieszkańców gminy, a jedynie jest wpisana w rejestrze prowadzonym przez gminę, jako podmiot, który potencjalnie mógłby te odpady odbierać. W tym stanie rzeczy wskazane we wniosku decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. podnosząc, że nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] maja 2014 r. stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. - art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), zwanej w skrócie: "u.c.p.g." Organ podniósł, że spółka jest umieszczona w informacji o podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W. na stronie BIP gminy. Wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżącej, z przepisów powołanej ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 9c, art. 9n ust. 4 i ust. 5) wynika, iż podmiot obierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie musi mieć zawartej z gminą umowy, o której mowa w art. 6f. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielono ustalenia i stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., że zarówno decyzja z dnia [...] maja 2014 r., jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie są dotknięte brakiem podstawy prawnej, ani żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że podmiot odbierający odpady komunalne obowiązany jest do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust. 1), a w przypadku zakończenia działalności jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru (art. 9i). Zdaniem Kolegium, skoro podmiot, o którym widnieje informacja na stronie internetowej urzędu gminy, nie zaprzestał wykonywania tej działalności, to jest on podmiotem odbierającym odpady, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., którego dotyczy obowiązek złożenia sprawozdania. Jeżeli nie został złożony wniosek o wykreślenie z rejestru, to oczywista jest podstawa do uznania, że dany podmiot faktycznie odbiera odpady. Kolegium zaznaczyło, że takiej sytuacji dotyczą tezy przytoczonego w uzasadnieniu wniosku wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/GI 55/14, z którymi jednak nie można się zgodzić. Ponadto w ocenie organu, powyższe wnioski potwierdza treść art. 9n ust. 4 i 5 u.c.p.g., zgodnie z którym podmiot, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 ww. ustawy i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 , także jest zobowiązany do złożenia sprawozdania i zamieszczenia w nim stosownych informacji ( art. 9n ust. 4 i 5 ). Końcowo Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może wiązać się z wykładnią prawa. Strona skarżąca natomiast oparła swój wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji na interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną ich wydania, której nie można uznać za logiczną i racjonalną. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie: - obrazę art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że ww. przepisy stanowią podstawę prawna do nałożenia kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania kwartalnego sporządzonego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W., podczas gdy obowiązek składania takich sprawozdań w terminie wskazanym w art. 9n ust. 2 spoczywa wyłącznie na przedsiębiorcy faktycznie odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a strona nie odbierała takich odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W., a jedynie była wpisana do rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną prowadzonym przez tę gminę, ergo strona nie miała obowiązku składania sprawozdań zerowych do gminy W. w terminie wskazanym w art. 9n ust. 2, wobec czego nie może zostać ukarana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5, a w systemie prawa nie ma przepisu sankcjonującego brak złożenia takiego sprawozdania przez przedsiębiorcę, który faktycznie nie odbiera odpadów, co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstawy prawnej do nałożenia na takiego przedsiębiorcę kary pieniężnej, więc brak jest podstawy prawnej dla wydanych decyzji. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. za nieważną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji I jak i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz rozwinęła podniesiony zarzut zaznaczając, że w polskim systemie prawa nie ma żadnego przepisu, który statuowałby odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania kwartalnego przez podmiot, który faktycznie nie odbiera od mieszkańców gminy odpadów komunalnych (tzw. sprawozdanie zbiorowe). W ocenie skarżącej takim przepisem nie jest art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Na poparcie swojego stanowiska spółka przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednią argumentację. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że pogląd wywodzony przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie w oparciu o powołane przez nią wyroki nie jest powszechnie aprobowany i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można spotkać również stanowisko przeciwne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r, utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2014 r., i poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania (za IV kwartał 2013 r.) sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji strona skarżąca, jak podstawę swojego żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu artykułu 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w punkcie "7". W doktrynie stwierdza się, że w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. chodzi o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta druga wadliwość wskazana jest w pkt 2 zdanie pierwsze. Następnie uważa się, że indywidualizacja rażących naruszeń prawa dokonana w pkt 1, 3-7 powinna być oceniana pozytywnie albowiem "wyróżnienie w k.p.a. typowych kategorii rażącego naruszenia prawa przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim ujęciu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji" (patrz: B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnych. Wrocław 1986, s. 148, teza wyroku SN z dnia 11 maja 2000 r., sygn. akt IIIRN 62/00, OSNP 2001). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Jak trafnie wskazało Kolegium, zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996858), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W niniejszej sprawie organ uznał, że kontrolowana przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzja SKO w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie są dotknięte wadą nieważności wymienioną w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] maja 2014 r. stanowił bowiem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś decyzji z dnia art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 u.c.p.g. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może wiązać się z wykładnią prawa. Stąd też wniosek spółki o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji oparty na interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną ich wydania nie mógł wywołać skutków prawnych. W ocenie Sądu zaprezentowane wyżej stanowisko Kolegium zasługuje na aprobatę. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się już pogląd, że z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji. (tak m.in. Borkowski (w:) Komentarz 10, 2009, s. 595-596). Podkreśla się przy tym, że przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5). Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. (tak: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w konkretnym przypadku nie mamy do czynienia z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Zarówno w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak i w decyzji SKO w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. została wskazana podstawa prawna. Podstawę prawną rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowił art. 9 x ust. 1 pkt 5, art. 9 zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 u.c.p.g., zaś - z dnia 20 maja 2014 r. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sam fakt, że spółka nie zgadza się z wykładnią art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. zaprezentowaną przez organ i na tę okoliczność powołuje orzeczenia sądowe potwierdzającą jej tezę, nie przesądza zdaniem Sądu o tym, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Jak słusznie bowiem podkreśla Kolegium, stwierdzenie nieważności decyzji nie może wiązać się z wykładnią prawa. Reasumując, uznać należy, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, albowiem postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.