II SA/Bk 956/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem złożonym 24.09.2012r., przekazanym do rozpatrzenia według właściwości Wójtowi Gminy W., skarżąca J. S. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem S. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...].12.1980, dotkniętym od urodzenia trwałym inwalidztwem. Podała, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem, który mieszka z matką liczącą 78 lat, chorą i też wymagającą codziennej opieki. Matka i brat wymagają stałej codziennej opieki, przygotowania posiłków, podania leków, pomocy przy wizytach lekarskich, stąd aby sprostać pomocy, jeździ na tydzień do nich na wieś, a na weekendy wraca do siebie do Ł. Decyzją z dnia [...].10.2012r. Wójt Gminy W. orzekł o nieprzyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przytoczył treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i podał, że wymagający opieki S. B. ma matkę a w sprawie nie zostało udowodnione, że nie może ona sprawować opieki nad synem. Skarżąca będąca siostrą niepełnosprawnego mogłaby wystąpić o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad bratem wyłącznie w razie ustalenia, że matka, która jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i to na niej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek sprawowania opieki, nie jest w stanie tej opieki sprawować. Stąd nie badając spełnienia pozostałych przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, organ odmówił uwzględnienia wniosku. W odwołaniu od tej decyzji J. S. podała, że matka ma orzeczoną II grupę inwalidzką, w związku z czym ciężar opieki nad bratem spoczywa wyłącznie na niej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją dnia [...].11.2012r. orzekło o utrzymaniu mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy także przytoczył brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził, że zaliczenie brata skarżącej do I grupy inwalidów jest równoznaczne z orzeczeniem znacznej niepełnosprawności. Sam fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad bratem nie uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego albowiem osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. S. B. jest kawalerem, nie posiada dzieci, ale ma matkę, z którą mieszka i która – choć ukończyła 78 lat – to nie zostało potwierdzone stosownym dokumentem, że nie jest w stanie sprawować opieki nad synem. Matkę z obowiązku alimentacyjnego wobec syna, w tym sprawowania nad nim pieczy, nie zwalnia jej stan zdrowia niekwalifikujący do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedłożone w postępowaniu odwoławczym orzeczenie o II stopniu inwalidztwa matki skarżącej wydane [...].01.1986r. było ważne do stycznia 1987r. Aktualnego ważnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki, zwłaszcza znacznym, nie przedłożono. Wnioskodawczyni jest w drugim stopniu spokrewniona z bratem i nie jest osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata. W skardze wywiedzionej na te decyzję do sądu administracyjnego J. S. podtrzymała w całości zarzuty odwołania dołączając kopię wypisu z orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Ł. z dnia [...].11.1990r. stwierdzającego u matki skarżącej trwałe inwalidztwo grupy II. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że orzeczona na stałe II grupa inwalidzka matki skarżącej, nie zawiera wzmianki o jej niezdolności do samodzielnej egzystencji w związku z czym nadal nie przedłożono dokumentu potwierdzającego niemożność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez jego matkę, w pierwszej kolejności zobowiązaną do alimentowania syna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem rozpoznanie wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu tych przepisów obowiązującym do 31.12.2012r. tj. w dacie wydawania objętych skargą decyzji organów obu instancji. Z akt administracyjnych wynika, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem skarżąca wystąpiła we wrześniu 2012r. a postępowanie administracyjne w sposób ostateczny zakończyło się w dniu [...].11.2012r. Prawidłowo organy przyjęły, iż okoliczność, że żyje matka niepełnosprawnego, spokrewniona z nim w stopniu pierwszym i której obowiązek alimentacyjny względem syna wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej względem brata (stosownie do treści art. 129 par. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), uzasadnia konieczność oceny wniosku poprzez pryzmat treści art. 17 ust. 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle tego przepisu, według jego brzmienia w dacie orzekania przez organy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie było osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie była w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca nie definiował przy tym pojęcia "niemożności sprawowania opieki" przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu względem niepełnosprawnego. Dopiero ustawą z dnia 7.12. 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548), która zaczęła obowiązywać już po wydaniu zaskarżonych decyzji (od 1.01.2013r.) przepis art. 17 ust. 1 "a" został doprecyzowany poprzez ścisłe wyliczenie przesłanek, w jakich osobom innym niż spokrewnione w stopniu pierwszym z niepełnosprawną, na których ciąży względem niepełnosprawnej obowiązek alimentacyjny, przysługiwać będzie świadczenie pielęgnacyjne. Przepis art. 17 ust. 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych od 1.01.2013r. stanowi, że osobom, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 (tzn. na których ciąży obowiązek alimentacyjny i nie są niepełnosprawne w stopniu znacznym), innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Dopiero zatem od momentu wejścia w życie zmiany przepisu art. 17 ust. 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, legitymowanie się dokumentem w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione z niepełnosprawnym w pierwszym stopniu, stało się równoznaczne z zaistnieniem sytuacji niemożności sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawnym i otworzyło możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby dalej spokrewnione. Tymczasem, jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji i z odpowiedzi na skargę, organy jeszcze przed zaostrzeniem przepisu jako powód odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazywały fakt nielegitymowania się przez matkę niepełnosprawnego znacznym stopniem niepełnosprawności. Taka interpretacja przepisu, zdaniem składu orzekającego, sprzeczna była z "duchem" ustawy o świadczeniach rodzinnych i istotą świadczenia pielęgnacyjnego oraz wypracowaną orzecznictwem sądów administracyjnych celowościową, systemową oraz prokonstytucyjną wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle tej wykładni, zawężająca interpretacja przypadków niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez spokrewnionego w pierwszym stopniu, prowadzić mogła do naruszenia konstytucyjnych standardów ochrony rodziny (art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP). Do 31.12.2012r. niemożność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym uzasadniać mógł splot różnych okoliczności, które obiektywnie tj. niezależnie od woli najbliższego krewnego, nie pozwalały spokrewnionemu w pierwszym stopniu względem niepełnosprawnego członka rodziny, na wywiązywanie się z opieki nad nim. Na takie obiektywne okoliczności powoływała się skarżąca. Wiek jej matki (obiektywna okoliczność ukończonych 78 lat) oraz fakt, że sama jest zaliczona na trwałe do inwalidów II grupy (co potwierdziła dołączona do skargi kopia orzeczenia z [...].11.1990r) nie tylko – jak twierdziła skarżąca – nie pozwalał matce sprawować opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia, a w dacie orzekania liczącym 52 lata synem, ale powodował, że także matka wymagała już czynności pielęgnacyjnych i opiekuńczych. Organy orzekające w sprawie nie zweryfikowały twierdzeń skarżącej mimo, że ustalenie zaistnienia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, było ich obowiązkiem. Ustawa o świadczeniach rodzinnych już w dacie orzekania przez organy przewidywała bowiem mechanizm weryfikacji przez organ okoliczności, o których mowa w art. 17 ustawy poprzez możliwość przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (vide: art. 23 ust. 4 "aa" ustawy). Przepis powyższy dodany został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z mocą obowiązującą od 1.01.2010r. na podstawie ustawy z dnia 19.11.2009r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U z 2009r. Nr 219, poz. 1706) w celu kontroli między innymi także niemożliwości wypełniania obowiązku opieki nad niepełnosprawnym przez osobę spokrewnioną z nim w pierwszym stopniu. W sprawie niniejszej właściwy do realizacji świadczenia organ, nie zweryfikował własnymi działaniami twierdzeń skarżącej o niemożności dalszego sprawowania przez matkę opieki nad synem, W konsekwencji, zdaniem sądu, uchylił się od wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a powyższe uchybienie zaaprobował organ odwoławczy, co nie pozwala sądowi administracyjnemu na potraktowanie zaskarżonych decyzji za zgodne z prawem. Zmiana z dniem 1.01.2013r. brzmienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynikająca ze wspomnianej wyżej nowelizacji ustawy dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 7.12.2012r., nie czyni bezprzedmiotowym postępowania dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres do 31.12.2012r. przy stosowaniu dotychczasowego brzmienia art. 17. Jak wynika bowiem z art. 13 ustawy z dnia 7.12.2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyżej przytoczonym przepisem przejściowym ustawodawca potwierdził niemożność stosowania nowego obostrzonego brzmienia przepisów do stanów faktycznych i prawnych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ostatnich zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonych decyzji jako wydanych z naruszeniem brzmienia art. 17 ust. 1 lit. "a" obowiązującego w dacie orzekania przez organy i zachowującego moc obowiązującą dla ustalania po 1.01.2013r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający wejście w życie grudniowej nowelizacji ustawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).