II SA/Bk 957/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi P. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego W. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] ustalające W. S. (powoływanemu dalej też jako: "Skarżący") opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za samowolną rozbudowę budynku gospodarczego (kat. II obiektu budowlanego) o powierzchni zabudowy 78,88 m2, powierzchni użytkowej 58.71 m2, kubaturze 317 m3, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] przy ul [...]. w B. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2011 r. kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...] w B. , w trakcie której ustalił, że posadowiony jest na niej murowany budynek gospodarczy jednokondygnacyjny użytkowany jako mieszkalny. Ustalono też, że budynek zlokalizowany jest przy granicy z działkami [...], [...] i [...]. Wymiary budynku 8,60 x 9,80 m z uskokiem szer. 1,20 m na długości 4,50 m. Pokrycie budynku zostało wykonane częściowo z blachodachówki i częściowo z eternitu. Budynek posiada zamontowane rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe z dachu na działkę inwestora. Stwierdzono ponadto, że obrys budynku jest niezgodny z obrysem budynku zainwentaryzowanym na mapie z dnia 30 stycznia 1996 r. (nr [...]) Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. Sporządzono protokół wraz ze szkicem sytuacyjnym i dokumentacją fotograficzną. Obecny w trakcie kontroli właściciel w/w nieruchomości nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej o legalności powstania budynku i oświadczył, że nieruchomość wraz z budynkami przekazali mu rodzice w 1993 r., a wszelka dokumentacja techniczna spłonęła w pożarze budynku mieszkalnego rodziców we wsi L. Oświadczył również, że budynek w latach 1980-1983 wybudowali rodzice w oparciu o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z budynkiem "letniej kuchni" i pomieszczeniem gospodarczym. W części budynku "letniej kuchni" zamieszkał około roku 1983. W 1995 r. dokonał rozbudowy istniejącego ganku do wymiarów 3,45x5,30 m (dot. części budynku od strony ulicy [...]), a faktu tego nie zgłosił we właściwym organie ani nie występował o pozwolenie na budowę. W 2002 r. od strony działki nr [...] dokonał samowolnej rozbudowy części budynku do wym. 4,50x2,25 m. W 2007 roku wykonał docieplenie styropianem budynku, tj. ściany (od strony działki nr [...]), a w 2010 r. ściany szczytowej - za wyjątkiem ścian kotłowni - (od strony ulicy [...]). W 2009 r. wymienił (bez dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym) pokrycie dachu na znacznej części budynku (poza częścią dachu nad kotłownią (o wym. 2,20x2,25 m). Na podstawie powyższych ustaleń PINB w B. w dniu [...] października 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w B. przy ul. [...], a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na mocy art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm. – cytowanej dalej jako: "Prawo budowlane"), nakazał Skarżącemu rozbiórkę wykonanej rozbudowy. Na skutek wniesienia przez Skarżącego odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] PINB w B., na mocy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz zobowiązał Skarżącego do przedłożenia: zaświadczenia Burmistrza Miasta B. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt.1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Na skutek wniosku Skarżącego o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej rozbudowy istniejącego budynku letniej kuchni wykorzystywanej jako budynek gospodarczy, Burmistrz Miasta B. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] grudnia 2013 r. Skarżący dostarczył do PINB w B. dokumenty wymienione w w/w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], organ na mocy art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 złotych za samowolną rozbudowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. oraz zobowiązał Skarżącego do wniesienia tej opłaty w terminie 7 dni od otrzymania w/w postanowienia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stwierdzając, że z racji wieku i braku jakichkolwiek dochodów nie jest w stanie uregulować nałożonej opłaty. Powołując się na powyższe okoliczności zwrócił się umorzenie tej należności. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że procedura legalizacyjna podjęta przez organ I instancji jest prawidłowa. Za bezsporne organ uznał, że będący przedmiotem kontroli budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w B. został rozbudowany przez Skarżącego samowolnie. Legalizacja samowoli podlega więc przepisom tej ustawy. Dalej organ wyjaśnił, że każda samowola budowlana, zagrożona jest nakazem rozbiórki, jednakże art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zastosował właściwie powyższą procedurę legalizacyjna, a gdy otrzymał od Skarżącego dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 (określone szczegółowo w postanowieniu z dnia [...].06.2012r.), zbadał zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]), zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Nie stwierdziwszy zaś nieprawidłowości w powyższym zakresie - wdrożył następny etap legalizacji, tj. w drodze postanowienia, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Wysokość samej opłaty, zdaniem organu II Instancji, została wyliczona zgodnie z obowiązującą ustawą Prawo budowlane. Nie godząc się z tym postanowieniem Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której ponownie zakwestionował wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącego wydane postanowienie jest krzywdzące i nie uwzględnia jego sytuacji życiowej i materialnej. Skarżący podkreślił jednocześnie, że kontrolowanej dobudowy dokonywał w pełnej nieświadomości skutków prawnych swojego działania. Wyjaśnił też, że nie jest w stanie uregulować ustalonej opłaty z uwagi na brak jakichkolwiek dochodów. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla rozbudowanego budynku gospodarczego Powyższe postanowienie nie kończy postępowania w sprawie – zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki – art. 48 w/w ustawy. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy (rozbudowy) bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy. Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. W art. 49 stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 uregulowana jest dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ, postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar – art. 59 f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Reasumując powyższe podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. IISA/Lu 501/2005), iż ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem Sądu – wątpliwości, że rozbudowa budynku gospodarczego (opisanego w postanowieniu) była samowolą budowlaną. Jak trafnie bowiem ustaliły organy obu instancji, przedmiotowy budynek gospodarczy (wybudowany w latach 1980-1983) został rozbudowany przez skarżącego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W roku 1995 skarżący dokonał rozbudowy istniejącego ganku do wymiarów 3,45x5,30 m (dot. części budynku od strony ulicy [...]), a w 2002 r. od strony działki nr [...] - części budynku do wym. 4,50 x 2,25 m. Ponadto w 2007 r. dokonał docieplenia budynku styropianem, tj. ściany (od strony działki nr [...]), a w 2010 r. ściany szczytowej - za wyjątkiem ścian kotłowni - (od strony ulicy [...]). Następnie w 2009 r. wymienił pokrycie dachu na znacznej części budynku (poza częścią dachu nad kotłownią (o wym. 2,20 x 2,25 m). Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a także nie było kwestionowane przez samego skarżącego. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 20.01.2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżący skorzystał poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].06.2012 r. W ocenie Sądu, przedłożone przez skarżącego organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy. Zasadnie zatem uznały organy, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (rozbudowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kolejnym etapem legalizacji, prawidłowo zastosowanym przez organy obu instancji był obowiązek uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl art. 49 ust. 2 w/w ustawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f wynosi: s x k x w, przy czym: s - stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). Przedmiotowy obiekt należy do kategorii II, gdzie współczynnik k wynosi 1,0, w - 1,0 a zatem, przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 25 000,00 zł (500 x 1,0 x 1,0 x 50 = 25.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sam skarżący nie zgłaszał zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. W tym miejscu zauważyć należy, iż organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy ustawy – prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub niezwiązanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, LEX nr 196409). Stąd też podnoszone w skardze okoliczności, co do sytuacji finansowej i możliwości płatniczych skarżącego nie mogą mieć wpływu na sądową ocenę zgodności z prawem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważa trafności kwestionowanego postanowienia. Na przeszkodzie dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest postanowienie o ustaleniu koniecznej opłaty legalizacyjnej, nie mogły też stanąć okoliczności, w jakich doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Na koniec Sąd podkreśla, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej ustawodawca nie przewidział trzeciej możliwości. Zatem konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Jak już wyżej wskazano, wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizacyjnej wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo – powykonawczej. W niniejszej sprawie dwie w/w przesłanki wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną zaistniały. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), o czym orzeczono jak na wstępie. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.