II SA/Bk 96/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku celowego oddala skargę II SA/Bk 96/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Z. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznano K. M. zasiłek celowy w wysokości 210 zł na częściowe pokrycie wydatków na środki czystości i higieny, gaz, leki, energię elektryczną, wodę i ścieki. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskodawca ma 44 lata i wykształcenie wyższe, nie pracuje, od 11 kwietnia 2007 r. jest zarejestrowany w PUP w Z. jako osoba poszukująca pracy. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje w domu, którego w 1/3 jest współwłaścicielem. Nadto w skład jego majątku wchodzi udział w wysokości ½ w gospodarstwie rolnym. Wnioskodawca ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Ustalono również, że na dochód w/w składa się dochód z gospodarstwa rolnego wynoszący 97, 69 zł miesięcznie, zasiłek okresowy w wysokości 166, 85 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 45, 62 zł – w sumie miesięczny dochód wynosi zatem 310, 16 zł. Tak ustalony dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ przedstawił również ilość środków finansowych przeznaczonych w każdym miesiącu 2008 r. na pomoc społeczną, z których na październik 2008 r. przypadło 22.000 zł. Wskazano, że średni zasiłek celowy za październik 2008 r. wyniósł 125 zł, a więc jest zdecydowanie niższy niż kwota zasiłku przyznana wnioskodawcy. Organ zwrócił także uwagę, że zasiłek celowy jest świadczeniem, którego wysokość jest ustalana na zasadzie uznania administracyjnego, a więc powinna zostać poprzedzona wnikliwą oceną sytuacji ubiegających się o tę formę pomocy. Podał, że w sprawie rozważono sytuację K. M. i na tej podstawie przyznano zasiłek w wysokości znacznie - na korzyść strony - odbiegającej od średniej. Podkreślono również, że system pomocy społecznej wpiera osoby i rodziny w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, zatem jego celem nie jest wyręczanie w/w w dążeniu do poprawy trudnych warunków życia. W odwołaniu, złożonym w dniu 03 grudnia 2008 r., K. M. wniósł o uchylenie decyzji MOPS z dnia [...] października 2008 r. "jako przejawu samowoli". Podniósł, że powołanie się w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji na ilość składanych wniosków o zasiłki, jak również średnią wysokość przyznawanych świadczeń, nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Z tego względu, zdaniem odwołującego się, podane dane są niewiarygodne. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ powołał w uzasadnieniu przepisy art. 134 i art. 129 § 2 Kpa i podniósł, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2008 r. została doręczona K. M. w trybie doręczenia zastępczego na mocy art. 44 Kpa. Korespondencja zawierająca przedmiotowe rozstrzygnięcie złożona została w dniu 04 listopada 2008 r. w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie zostało umieszczone na drzwiach mieszkania adresata. W dniu 12 listopada 2008 r. pismo powtórnie awizowano. Po upływie 14 dni przechowywania przez pocztę nieodebranej korespondencji, który to termin upłynął w dniu 18 listopada 2008 r. – rozpoczął bieg 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Jego koniec przypadał na dzień 02 grudnia 2008 r. Strona wniosła odwołanie dzień później, bo 03 grudnia 2008 r., zatem należało orzec o uchybieniu terminu do złożenia tego środka zaskarżenia. Wskazano, że odwołanie nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego K. M. wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem. Podniósł, że organ dokonał ponownego doręczenia decyzji, dlatego rozstrzygnięcie SKO z dnia [...] grudnia 2008 r. jest nieprawidłowe. Wniósł o "przedstawienie przesyłki listowej wraz ze skarżoną decyzją jako dowodu". Wskazał, że postępowanie polegające na wliczaniu dnia dokonania czynności do biegu terminu na wniesienie środka zaskarżenia jest nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Uzupełniając zawarty tam wywód wskazał, że nie neguje okoliczności ponownego otrzymania przez skarżącego decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 21 listopada 2008 r., jednak w jego ocenie nie zmienia to oceny, że skuteczne doręczenie nastąpiło już 18 listopada 2008 r. na mocy art. 44 Kpa. Organ podniósł, że późniejsze otrzymanie rozstrzygnięcia, które prawidłowo doręczone zostało wcześniej w trybie doręczenia zastępczego, nie powoduje otwarcia dla strony terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wskazał także, że przy obliczaniu terminu doręczenia zastępczego nie wzięto pod uwagę, zgodnie z art. 57 § 1 Kpa, dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, zatem zarzut podniesiony w tym przedmiocie jest bezzasadny. Podczas rozprawy w dniu 21 kwietnia 2009 r. skarżący podniósł, że jego zdaniem skuteczne doręczenie decyzji pierwszej instancji nastąpiło w dniu 21 listopada 2008 r., a nie w dniu 18 listopada 2008 r. Swoje stanowisko uzasadniał tym, że "urząd nie pozostawił w aktach przesyłki tylko podjął decyzję o kolejnym doręczeniu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a sąd administracyjny przeprowadzając kontrolę legalności działań administracji publicznej w sprawie niniejszej nie dopatrzył się również innych niż zarzucane w skardze uchybień przepisom prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie w/w orzeczenia z obrotu prawnego na podstawie art. 145 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że przedmiotem kontroli jest postanowienie o charakterze procesowym – stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Jego podstawę prawną stanowi przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z procesowym charakterem kontrolowanego orzeczenia, które skład orzekający ocenił jako legalne, zakres kognicji sądu był ograniczony do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze norm procedury administracyjnej. Nie badał zatem sąd prawidłowości zastosowania przez Dyrektora MOPS przepisów prawa materialnego, bowiem pozytywna ocena zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 134 Kpa (kończącego postępowanie odwoławcze skutkiem wyłącznie procesowym), uniemożliwiała "sięgnięcie" do orzeczenia pierwszoinstancyjnego z dnia [...] października 2008 r. i jego merytoryczną ocenę. Rozstrzygnięcie powstałego w sprawie niniejszej sporu zależy od odpowiedzi na pytanie czy wydanie stronie z akt postępowania decyzji, po jej uprzednim doręczeniu tzw. zastępczym dokonanym zgodnie z przepisami Kpa, stanowi skuteczne doręczenie powtórnie otwierające bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia od tej decyzji. W sprawie organ prawidłowo ustalił, że decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] października 2008 r. była awizowana po raz pierwszy pod adresem skarżącego w dniu 04 listopada 2008 r. Adnotacja doręczyciela zamieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiera następującą treść: "Wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi, złożyłem je w dniu 04.11.08 w Urzędzie Pocztowo – Telekomunikacyjnym (...) a zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach mieszkania adresata". Zwrotne potwierdzenie odbioru zawiera przy tym na odwrotnej stronie: pieczątkę "Mieszkanie zamknięte" oraz datę 04 listopada 2008 r., jak również pieczątkę "Awizowano powtórnie" z wpisaną ręcznie datą 12 listopada 2008 r. i podpisem doręczyciela, a na pierwszej stronie pieczątkę o treści "Zwrot nie podjęto w terminie" z umieszczoną obok datą zwrotu 21 listopada 2008 r. W oparciu o tak udokumentowany przebieg czynności doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy ocenił - stosując przepis art. 44 Kpa – że skutek prawny doręczenia nastąpił w dniu 18 listopada 2008 r. Przedstawione przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozumowanie, prowadzące do powyższej konkluzji, stanowi prawidłowe zastosowanie przepisu art. 44 Kpa. Stosownie do jego treści w razie niemożności doręczenia korespondencji osobiście (art. 42 Kpa) lub w trybie doręczenia zastępczego przez uprawnioną osobę (art. 43 Kpa – dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu) – poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce umieszczając na drzwiach mieszkania adresata zawiadomienie o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia (§ 1 pkt 2 i § 2). W wypadku nieodebrania przesyłki we wskazanym terminie - pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (14 dni od dnia umieszczenia zawiadomienia), a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jak wyżej podano w sprawie niniejszej wszystkie wymagane etapy doręczenia zastępczego przewidzianego przepisem art. 44 Kpa zostały zachowane: przesyłka była dwukrotnie awizowana pod właściwym adresem, zawiadomienie o korespondencji umieszczono na drzwiach adresata, uwzględniono wymagane terminy przechowywania korespondencji w placówce pocztowej. Prawidłowo zatem organ odwoławczy zastosował § 4 w/w przepisu i przyjął za dzień skutecznego doręczenia decyzji pierwszonstancyjnej datę 18 listopada 2008 r. tj. czternasty dzień przechowywania korespondencji w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 2 Kpa). Konsekwentnie zatem należało przyjąć, co też prawidłowo uczyniło SKO, że termin na wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania mijał po upływie kolejnych czternastu dni od ustalonego zgodnie z art. 44 § 4 Kpa dniem doręczenia tj. we wtorek 02 grudnia 2008 r. Wskazana data 18 listopada 2008 r., mając na uwadze poprawność zastosowania trybu doręczenia zastępczego z art. 44 Kpa, była więc miarodajna do oceny terminowości wniesienia odwołania. Wpływ tego środka zaskarżenia w dniu 03 grudnia 2008 r. nastąpił, jak poprawnie oceniło SKO, z jednodniowym uchybieniem terminu. W tym miejscu podnieść trzeba, że przepisy Kpa nie przewidują trybu doręczenia osobistego (art. 42 Kpa) jako wyłącznej formy doręczenia oraz nie przewidują możliwości podejmowania kilkukrotnych prób doręczenia korespondencji tak, by adresat mógł ją odebrać osobiście. Ustawodawca nie wprowadził też regulacji, zgodnie z którą za jedynie skuteczne doręczenie traktuje to, które jest dokonane do rąk własnych. Przewidziane w art. 43 i 44 Kpa tryby doręczenia zastępczego wskazują, że równie skuteczne jak osobiste jest również takie doręczenie, które odpowiada wskazanym w tych przepisach przesłankom. Stanowią one alternatywę w sytuacji wystąpienia niemożności doręczenia do rąk własnych. W wypadku zaistnienia okoliczności uzasadniających ich zastosowanie, prawidłowo ocenionych przez doręczyciela – doręczenie korespondencji w sposób wskazany w przepisach art. 43 i 44 Kpa, nie zakwestionowane skutecznie przez adresata, nie wymaga powtórzenia. Wskazuje się bowiem w literaturze, iż "przewidziane w art. 43 i 44 Kpa zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych" (vide A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, wyd. II, tezy do art. 44 Kpa). Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy pierwsze doręczenie nastąpiło z zachowaniem wymagań art. 43 i 44 Kpa – przyjąć należy nastąpienie procesowego skutku doręczenia decyzji (domniemanie doręczenia) i otwarcie biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Późniejsze jej wydanie adresatowi do rąk własnych stanowić zatem może wyłącznie udostępnienie treści rozstrzygnięcia bez skutku doręczenia, o którym mowa w przepisie art. 42 Kpa i nie powoduje otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kpa nie przewidują bowiem dwóch różnych dat doręczenia. Powyższe stanowisko, wypracowane przez orzecznictwo, jest niezmienne od lat (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 10/07, Lex nr 453425, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1070/06, Lex nr 265557, wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r. w sprawie sygn. akt V SA 1880/98, Lex nr 49422). Reasumując, doręczenie dokonane z zachowaniem warunków wynikających z przepisu art. 44 Kpa jest skuteczne z upływem czternastego dnia przechowywania korespondencji w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 2 Kpa) i nie wymaga powtórzenia, chyba że adresat udowodni, że z przyczyn od niego niezależnych nie mógł przesyłki z urzędu pocztowego odebrać. W przedmiotowej sprawie skarżący nie podważył skutecznie domniemania doręczenia zastępczego dokonanego na podstawie art. 44 Kpa w dniu 18 listopada 2008 r., dlatego nie może odnieść skutku zarzut skargi odnośnie ponownego otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania w dniu wydania decyzji do rąk własnych (czyli w sprawie niniejszej w dniu 21 listopada 2008 r.), które nastąpiło już po pierwotnym doręczeniu zastępczym. Czynność ta nie wywoływała skutku doręczenia w rozumieniu przepisów Kpa, a stanowiła jedynie sposób poinformowania strony o treści decyzji, udostępnienia stronie treści rozstrzygnięcia, które to udostępnienie (wydanie) miało charakter czysto techniczny, a nie procesowy. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, na którą powołuje się skarżący, że odpis decyzji został mu fizycznie wydany, a nie pozostawiony w aktach. Uszło uwadze skarżącego, że o skuteczności i momencie doręczenia w trybie art. 44 § 4 Kpa decyduje upływ terminu czternastu dni przechowywania korespondencji w placówce pocztowej, w trakcie którego nie dochodzi do jej odebrania przez adresata i w konsekwencji pismo jest zwracane nadawcy. Ustawodawca jednoznacznie powiązał moment doręczenia zastępczego z bezskutecznym upływem wskazanego terminu. Brak w przepisach Kpa wymogu, by doręczenie na podstawie art. 44 Kpa uzależnione było od późniejszego przechowywania zwróconej organowi korespondencji w aktach. Co prawda w art. 44 §4 Kpa stanowi się o "pozostawieniu pisma w aktach", jednak przesłanka ta ma charakter instrukcyjny, a nie prawny, warunkujący skuteczność doręczenia. Stwierdzić zatem należy, że udostępnienie skarżącemu w dniu 21 listopada 2008 r. decyzji pierwszoinstancyjnej nie niwelowało skutku jej doręczenia przypadającego na dzień 18 listopada 2008 r. (wobec nieodebrania z placówki pocztowej), a tym samym nie otwierało skarżącemu ponownie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu podnieść też trzeba, że - wbrew twierdzeniom skarżącego – ani przy obliczaniu terminu 14 dni przewidzianego dla doręczenia zastępczego (art. 44 § 3 Kpa) ani terminu 14 dni liczonego na wniesienie odwołania (art. 129 § 2 Kpa) nie uchybiono również przepisowi art. 57 § 1 Kpa i nie wliczono do ich biegu dnia, w którym nastąpiła czynność je warunkująca (w pierwszym przypadku do owych 14 dni nie wliczono dnia pozostawienia zawiadomienia w drzwiach mieszkania tj. daty 04 listopada 2008 r., w drugim – daty 18 listopada 2008 r. jako ostatniego dnia doręczenia). Gdyby było tak jak podnosi skarżący, organ powinien był przyjąć upływ terminu z art. 44 § 3 Kpa w dniu 17 listopada 2008 r., a terminu z art. 129 § 2 Kpa w dniu 01 grudnia 2008 r., tymczasem w obydwóch przypadkach przyjęto dni następne: po dniu pozostawienia zawiadomienia (licząc jako pierwszy dzień terminu z art. 44 §3 Kpa 05 listopada 2008 r. i jako pierwszy dzień terminu z art. 129 § 2 Kpa – 19 listopada 2008 r.). Przepis art. 57 § 2 Kpa nie został zatem naruszony. Podnieść również trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił brak w odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co zwalniało od wydawania rozstrzygnięcia w tym zakresie przed orzeczeniem na podstawie art. 134 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Wobec oddalenia skargi sąd nie był zobowiązany do orzekania o zwrocie niezbędnych kosztów postępowania, bowiem taki zwrot przysługuje skarżącemu wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi lub umorzenia postępowania (art. 200 i 201 p.p.s.a.), a taka sytuacja w sprawie niniejszej nie wystąpiła.