II SA/Bk 966/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi O. S. P. O. Ś. w W. na postanowienie W. P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od W. P. na rzecz skarżącego O. S. P. O. Ś. w W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W dniu [...] września 2012 r. Starosta Z. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla K.-T.-R. Sp. J. w S. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy Al. W. P. w Z. W dniu [...] września 2012 r. organizacja społeczna – O. S. P. O. Ś. w W. wniosła odwołanie od niniejszej decyzji, na podstawie art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (znak [...]) Wojewoda P., powołując się na art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia, organ II instancji wskazał, że w sprawie niniejszej zastosowanie ma art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. 2010, nr 243, poz. 1623, dalej: prawo budowlane), który zawiera katalog podmiotów, będących stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z niniejszym przepisem stroną w takim postępowaniu są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto organ powołał się na brzmienie ust. 3 ww. artykułu, który wyłącza w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, stosowanie art. 31 k.p.a., na który to powołuje się Stowarzyszenie. Nadto organ zauważa, że postępowanie niniejsze nie wymagało udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), a która to przesłanka, zgodnie z art. 28 ust. 4 prawa budowlanego, uzasadniałaby zastosowanie art. 31 k.p.a. Jako, że w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia ww. odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku od powyższego postanowienia wniosła organizacja społeczna – O. S. P. O. Ś. w W., zarzucając mu: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez ograniczenie się organu do zbadania, czy przedmiotowa inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, i jednoczesne zaniechanie przez organ, dokonania analizy sprawy pod kątem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2012 r. 2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez wydanie przez organ postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania, podczas gdy, po uznaniu, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania, winno ono zostać umorzone. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wyjaśnienia kwestii oddziaływania przedsięwzięcia budowlanego na środowisko, które to zagadnienie zasadniczo wpływa na ustalenie legitymacji materialno-prawnej Skarżącego. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżącej organizacji przysługują prawa strony, pomimo, iż nie jest ona stroną w postępowaniu innej osoby, ma ona prawo do wniesienia odwołania, które winno zostać rozpatrzone pod kątem wyjaśnienia, czy zostało wniesione przez podmiot uprawniony. Jeśli zaś organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdzi, że odwołujący nie posiada indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a ponadto sprecyzował, że przedmiotowa budowa w świetle art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem całkowita powierzchnia objęta planem zagospodarowania inwestycji wynosi 1,22 ha, podczas gdy uzyskanie takiej decyzji jest wymagane dla zabudowy usługowo mieszkalnej, o pow. 4 ha. Spółka K.-T.-R.i Sp.J. w S., jako uczestnik postępowania złożyła w dniu [...] lutego 2013 r. pismo (k.[...]), w którym poparła w całości stanowisko Wojewody P. wyrażone w ww. odpowiedzi na skargę oraz przedłożyła do akt pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].11.2012 r., z którego wynika, że realizowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. (k. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Kontrola sądowa zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, ocenia zgodność jego treści oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej było postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania przez O. S. P. O. Ś. w W., od decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla K.-T.-R. Sp. J. w S. pozwolenia na budowę. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca organizacja nie jest ani inwestorem, ani też właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Ze względu na fakt, że w niniejszej sprawie, kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., których naruszenie słusznie zostało zarzucone w punkcie 2 skargi, Sąd ograniczył się jedynie do rozważenia zagadnień proceduralnych, pozostawiając kwestię zasadności zarzutów, zmierzających do wykazania legitymacji materialno-prawnej skarżącego w postępowaniu administracyjnym, bez analizy prawnej. Zauważyć należy, że organ odwoławczy orzeka w trybie art. 134 k.p.a. w formie niezaskarżalnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, m.in. z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie, w związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która stroną nie jest. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w razie, gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 575). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, podzielono w pełni ten pogląd i przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Za poglądem niniejszym opowiada się także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Za uzasadnieniem takiego stanowiska przemawia fakt, że postępowanie odwoławcze pojmowane jest jako proces trójfazowy, obejmujący najpierw czynności wstępne, tj. badanie odwołania pod względem formalnym, kolejno rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i w końcu wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Pierwsza faza może zakończyć się ustaleniem braku przeszkód formalnych do rozpoznania odwołania i wówczas przeistoczy się w fazę drugą. Jednakże, kiedy podczas wstępnego badania odwołania, faktycznie zaistnieją przeszkody formalne, zachodzi potrzeba ustalenia zakresu granic badania odwołania pod względem formalnym. Wówczas faza ta zakończyć się może wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność wówczas może wynikać z przyczyn przedmiotowych, takich jak: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, jak też z przyczyn podmiotowych, np.: wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Skutkiem natomiast wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania jest ustanie postępowania odwoławczego. Zwrócić uwagę należy zaś na zasadę, która winna obowiązywać w postępowaniu administracyjnym, a zatem i w postępowaniu odwoławczym, że każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji, a wyjątki od tej zasady, jak np. niezaskarżalne postanowienie o niedopuszczalności odwołania, powinny być interpretowane ściśle. Istotnym przy tym jest, że w przypadku wydania przedmiotowego postanowienia, nie ma zastosowania art. 126 k.p.a., a w szczególności brak będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 145-152 k.p.a. oraz w art. 156-159 k.p.a. Pomimo zaś, iż niniejsze postanowienie może być faktycznie zaskarżone do sądu administracyjnego, przyznać należy, że pierwszeństwo przed kontrolą sądową, winna mieć kontrola instancyjna, bowiem sąd administracyjny nie działa w zastępstwie organów administracji publicznej (tak: SN w uchwale z dnia 13 lutego 1996 r. III AZP 23/95, OSNAPU 1996, Nr 15, poz. 205). Prawo natomiast do wnoszenia odwołań jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., której istota sprowadza się do możliwości kontroli każdego rozstrzygnięcia, uruchamianej jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu, która z kolei ma doprowadzić do procesowego sposobu załatwienia sprawy. Wydanie, zatem postanowienia o niedopuszczalności odwołania stanowi w istocie odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego, poprzez rozstrzyganie pozaprocesowe, tylko na podstawie akt sprawy i w sposób gabinetowy, z jednoczesnym wyłączeniem gwarancji ochrony praw strony. Ustalenie, bowiem interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie całego stanu faktycznego wynikającego z zebranych, przez organ I instancji, dowodów (z ewentualnym ich uzupełnieniem w trybie art. 136 k.p.a.). W uzasadnieniu, powyżej przytoczonej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., wskazano zaś, że wystarczające dla skutecznego wniesienia odwołania jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie może natomiast zostać zweryfikowane w sposób wyłącznie procesowy, na podstawie zasad postępowania odwoławczego. Jeśli weryfikacja da wynik negatywny, wówczas należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., bowiem nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, ani do ustalenia związku twierdzeń strony z normami prawa materialnego. W tym przypadku dochodzi do wykreowania konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania w danej sprawie, co prowadzić powinno do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. jeśli rozstrzygałby organ I instancji lub wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego przez organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie, zatem przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., nastąpić powinno w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie odnośnikiem do art. 28 k.p.a. będzie art. 28 prawa budowlanego, który w odmienny sposób określa pojęcie strony postępowania budowlanego (stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a.). Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ II instancji winien wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną powyżej i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę w odpowiedniej formie prawnej. Natomiast, całkowicie niezrozumiałe są zarzuty skargi wymienione w pkt. 1, które dotyczą zaniechania przez organ odwoławczy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2012 r. Skoro zaskarżone zostało postanowienie o niedopuszczalności wniesienia odwołania, to zarzuty w zakresie stwierdzenia nieważności trafiają w próżnię, gdyż nie dotyczą przedmiotu postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 niniejszej ustawy, zaś o kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).