II SA/Bk 967/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji, którą ustalono warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz A. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Burmistrz Z., po rozpatrzeniu wniosku A. O., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, obejmującej budynek mieszkalny, budynek gospodarczy oraz dwa budynki inwentarskie - do chowu drobiu o łącznej obsadzie 320 DJP wraz z infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. gr. [...] w obrębie R., gm. Z. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. A. J. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Podniósł, że uwagi na niedużą odległość planowanego usytuowania inwestycji od jego domu, wyraża sprzeciw wobec planu lokalizacji na działce o nr ew. gr. [...] kurnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Materialnoprawną podstawę postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedno. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zmian), a przedmiotem regulacji tego przepisu jest zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. SKO podało, że z akt sprawy wynika iż A. J. nie był stroną postępowania w przedmiocie wydania przedmiotowej decyzji. Z akt sprawy nie wynika również by sprawa ta dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku zainteresowanego, a on sam w swoim podaniu nie wykazał, że był stroną tego postępowania. W tej sytuacji należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kpa. Końcowo SKO pouczyło o możliwości wznowienia postępowania. Postanowienie to do sądu administracyjnego zaskarżył A. J. i wniósł o ponowne rozpatrzenie jego podania dotyczącego niewyrażenia zgody na lokalizację kurników na działce nr [...]. Podał, że złożył wniosek w związku z faktem zamieszkiwania w niedalekiej odległości – 150 m od planowanej inwestycji. Podniósł, że odory wydobywające się podczas prowadzenia produkcji drobiarskiej będą mieć negatywny wpływ na jego zdrowie oraz zdrowie domowników. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działań administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności). W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony skargą akt (np. postanowienie, decyzja administracyjna) narusza przepisy prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej sąd administracyjny uchyla (kasuje) go, co oznacza dla organu obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia, że akt nie narusza prawa w stopniu mogącym wpływać na jego treść, skarga podlega oddaleniu (art. 145 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Orzekanie w granicach sprawy administracyjnej oznacza, że sąd ocenia legalność działań administracji publicznej podejmowanych tylko w tej sprawie. Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego skargą aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawało wyłącznie, wydane na podstawie art. 134 Kpa, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego – A. J. od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, obejmującej budynek mieszkalny, budynek gospodarczy oraz dwa budynki inwentarskie - do chowu drobiu o łącznej obsadzie 320 DJP wraz z infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. gr. [...] w obrębie R., gm. Z, Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej przepisem art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że w oparciu o powołany przepis SKO w istocie odmówiło uznania A. J. za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem A. O. o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu analizowany przepis nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie. Postępowanie odwoławcze według reguł obowiązujących w Kpa obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 Kpa może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, że jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 Kpa i tym samym są powody do wydania, w oparciu o powołany przepis, stosownego postanowienia obejmują sytuacje niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania może zatem zachodzić z przyczyn przedmiotowych, np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może, np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Takie stwierdzenie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez SKO. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98 (vide: ONSA 1999/4/119, Prokuratura i Prawo 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, Lex numer 37956). Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niej, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 Kpa. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 Kpa. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony tj. przekonania podmiotu wnoszącego odwołanie, że decyzja pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Przekonanie to może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty tj. nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym przypadku przyczyna umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. NSA stwierdził, że nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. W motywach uzasadnienia powołanej uchwały NSA wywiódł ponadto, że prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, wnioskowości czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, prowadzić ma do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa oznaczałaby zaś akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie powinno zatem nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 Kpa. Nawiązując do wywodów dotyczących niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, uzupełniająco należy wskazać, że różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 Kpa. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, Lex nr 526409). W powołanym wyroku NSA stwierdził, że wykładnia przepisów prawa procesowego oparta na dopuszczalności ustalenia interesu prawnego poza formami procesowymi gwarantującymi prawo do obrony, prawo do wysłuchania, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego postępowania podać należy, że organ odwoławczy oparł swoje stanowisko o niedopuszczalności odwołania A. J. na tym, że nie był on stroną postepowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego. Z akt sprawy niniejszej wynika, że inwestycja planowana jest na działce nr [...]. Stronami postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oprócz inwestora byli także właściciele działek nr [...] i [...] J. i B. O. (działki niezabudowane graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji) oraz Gmina Z. jako właścicielka działki nr [...] stanowiącej drogę gminną. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy odmawiając przymiotu strony A. J. nawet nie wskazał, która działka stanowi jego własność. Na podstawie treści skargi i odwołania domniemywać jedynie można, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]. W granicach obszaru analizowanego jest to jedyna działka zabudowana budynkami mieszkalnymi. Dlatego w ocenie Sądu kwestia interesu prawnego skarżącego, wymagała merytorycznej oceny wpływu planowanej inwestycji na działkę stanowiącą jego własność. Końcowo nadmienić należy, że w ocenie Sądu niedopuszczalnym (bo naruszającym zasadę dwuinstancyjności) jest takie postępowanie organu w którym w postępowaniu odwoławczym nie przyznaje się odwołującemu przymiotu strony pouczając jednocześnie z możliwości skorzystania z nadzwyczajnego trybu postępowania – wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała w nim udziału). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniało to jego uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Konsekwencją uchylenia postanowienia stało się zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożności wykonania go do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). W związku z uwzględnieniem skargi zasądzono na rzecz skarżącego od organu zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego obejmujących uiszczony wpis od skargi (art. 200 p.p.s.a.).