II SAB/Bk 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na bezczynność Dyrektora P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. w przedmiocie braku wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia psychologicznego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. , Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. G. K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wydanie pozwolenia na posiadanie broni myśliwskiej w celach łowieckich. Do wniosku dołączył orzeczenie psychologiczne z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], w którym stwierdzono, że nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz może dysponować bronią. Po otrzymaniu wniosku, Naczelnik Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP w B. w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. (znak [...]) wystąpił do Komendanta Komisariatu Policji w Z. o udzielenie opinii dotyczącej Wnioskodawcy, którą to opinię sporządzono w dniu [...] marca 2016 r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. właściwy organ Policji, powołując się na przepis art. 15h ust. 1, 2, 3 pkt 1 i ust. 6 ustawy o broni i amunicji złożył do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. (dalej PWOMP), za pośrednictwem Pracowni Psychotechnicznej Badań Kierowców Filia w H. (która wydała orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.), odwołanie od tegoż orzeczenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na broń ustalono okoliczności wymagające wyjaśnienia. Organ Policji właściwy do wydania pozwolenia na broń nie może mieć bowiem żadnych wątpliwości co do zdolności psychofizycznych osoby wnioskującej. Wyjaśnił też, że materiał dowodowy wpłynął do organu Policji po upływie terminu do wniesienia odwołania, stąd wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia i wyznaczenie terminu badania psychologicznego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor PWOMP wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnoszącego odwołanie. W odpowiedzi na to wezwanie Komendant wskazał, że pracownik merytoryczny odebrał sporządzoną opinię dotyczącą Wnioskodawcy w dniu [...] kwietnia 2016 r. i przystąpiono do jej analizy sporządzając niezwłocznie odwołanie. (pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...]). W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] stanowiącym odpowiedź na wniosek o przywrócenie terminu Dyrektor PWOMP wyjaśnił, że termin do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie upłynął w dniu [...] marca 2016 r. Odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] kwietnia 2016 r. Nie może zostać uwzględniony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, bowiem przepisy prawa w zakresie prowadzenia badań lekarskich i psychologicznych dla celów uzyskania pozwolenia na broń nie przewidują takiej możliwości. Wskazano na przepis art. 15i ustawy o broni i amunicji uprawniający wojewodę do kontroli wydawania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych. Wyjaśniono, że badanie odwoławcze nie będzie prowadzone. W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. wezwał Dyrektora PWOMP do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora PWOMP oraz wniósł o zobowiązanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia psychologicznego nr [...]. Organ Policji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania akcentując regulację art. 15h ustawy o broni i amunicji uprawniającą go do złożenia odwołania od orzeczenia lekarskiego. Przyznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do terminowego złożenia odwołania, co wynikało ze specyfiki postępowania wyjaśniającego (konieczności uzyskania materiału dowodowego odnośnie Wnioskodawcy). Jak wskazał Skarżący, postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na broń oraz będące jego elementem postępowanie związane z uzyskiwaniem orzeczeń lekarskich i psychologicznych posiadają cechy postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując od merytorycznej zasadności wniosku o przywrócenie terminu Dyrektor PWOMP powinien wydać w przedmiocie tego wniosku postanowienie. Brak formalnego załatwienia wniosku jest naruszeniem przepisów i pozbawia stronę uprawnień do wniesienia środków odwoławczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazał, że nawet jeśli przyjąć, iż bezczynność polega w tym przypadku na niewydaniu aktu innego niż postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to czternastodniowy termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. został przekroczony. Skarga podlega zatem odrzuceniu. Nadto, zdaniem organu, nawet jeśli uznać dopuszczalność skargi, to nie był on bezczynny, gdyż niezwłocznie udzielił odpowiedzi na pytanie w formie zawierającej wszelkie elementy postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). W obecnym stanie prawnym skarga na bezczynność jest dopuszczalna gdy organ administracji publicznej nie wydaje: - decyzji administracyjnej; - postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; - postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Skarga na bezczynność jest także dopuszczalna, gdy organ nie podejmuje innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, jak też postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. A zatem tylko w sprawach wyżej wymienionych skarga na bezczynność jest dopuszczalna i podlegająca merytorycznemu rozpoznaniu (po uzupełnieniu braków formalnych). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skarżone przez organ Policji niedziałanie (zaniechanie) Dyrektora PWOMP polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia psychologicznego – nie stanowi bezczynności w rozumieniu wyżej wskazanym, a zatem i wniesiona skarga na bezczynność podlega odrzuceniu. Procedurę wydawania i zaskarżania orzeczeń psychologicznych sporządzanych dla potrzeb postępowania o wydanie pozwolenia na broń lub amunicję, jak też zasady kontroli wykonywania i dokumentowania tych badań od dnia 30 listopada 2015 r. uregulowano w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.) – są to dodane przepisy art. 15a – 15l tej ustawy. Z dniem 29 grudnia 2015 r. weszło także w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (Dz. U. poz. 2210). Załączone przez Wnioskodawcę do wniosku o wydanie pozwolenia na broń orzeczenie psychologiczne nr 3/2016 zostało wydane w nowym stanie prawnym. Badanie psychologiczne osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń przeprowadza uprawniony lekarz o odpowiednich kwalifikacjach (art. 15c ustawy o broni i amunicji). Od tego orzeczenia przysługuje odwołanie wnoszone na piśmie, które może złożyć osoba ubiegająca się o pozwolenie jak też komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby (art. 15h ust. 1 i 2 ustawy). W kolejnych ustępach art. 15h ustawy uregulowano, że: - odwołanie wraz z jego uzasadnieniem wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem lekarza lub psychologa, który wydał orzeczenie, do jednego z podmiotów odwoławczych, którymi są m.in. wojewódzkie ośrodki medycyny pracy (ust. 3 pkt 1); - lekarz lub psycholog, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie, przekazuje je wraz z dokumentacją badań do podmiotu odwoławczego w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania (ust. 4); - badanie w trybie odwołania przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (ust. 5); - orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne (ust. 7). Powyższa regulacja jest jedyną dotyczącą wydawania orzeczeń psychologicznych w sprawach osób ubiegających się o pozwolenie na broń. Podobnie jak regulacja poprzednio obowiązująca (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. nr 79, poz. 898 ze zm.) nie zawiera też norm odsyłających do odpowiedniego stosowania innych ustaw, w tym ustaw procesowych jak Kodeks postępowania administracyjnego. Uprawniony jest zatem wniosek, że stanowi regulację kompletną oraz odrębną od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Odrębność tej procedury jest uzasadniona, zważywszy że dotyczy wydawania orzeczeń psychologicznych a nie indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych. Innymi słowy, istnieją podstawy do potraktowania tej regulacji jako kompletnej, odrębnej i specyficznej w stosunku do regulacji K.p.a. (por. np. wyroki z dnia 13 sierpnia 2014 r., II OSK 1943/13 oraz z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 75/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Sąd nie dostrzega też podstaw czy powodów, by zasady i tryb wydawania orzeczeń psychologicznych uregulowany w art. 15a – 15l ustawy o broni i amunicji uzupełniać odpowiednim stosowaniem norm K.p.a., w tym w zakresie przywracania terminu do dokonania czynności procesowej w postaci odwołania od orzeczenia psychologicznego. Jeśli bowiem w art. 15h ustawy kwestii tej nie uregulowano, jeśli nie uregulowano też zasad "odpowiedniego stosowania K.p.a.", a nawet nie wskazano, że takie odpowiednie stosowanie powinno mieć miejsce – to należy przyjąć, że brak jest podstaw do wydawania postanowienia w przedmiocie uwzględnienia bądź nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia psychologicznego. Jeśli zaś brak jest podstaw do wydawania takiego orzeczenia wymienionego w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to nie można mówić o bezczynności w sytuacji, gdy podmiot do którego wniosek wpłynął postanowienia nie wydał. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, Dyrektor PWOMP rozpoznając odwołanie wniesione od orzeczenia psychologicznego w pierwszej instancji nie działa jak typowy organ odwoławczy i nie wydaje orzeczenia na podstawie art. 138 K.p.a., ale wydaje własne orzeczenie psychologiczne, które – jak ustawodawca wprost wskazał – jest ostateczne (art. 15h ust. 7 ustawy). W konsekwencji, nie ma podstaw do tego, aby – skoro nie działa jak typowy organ odwoławczy - przypisywać mu obowiązek procesowego działania jak ten organ tj. także przez rozpoznawanie wniosków o przywrócenie terminu (w formie postanowienia). Tym samym niewydanie przez tegoż Dyrektora postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie ma również podstaw do potraktowania pisma Dyrektora PWOMP z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] jak czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W przepisie tym chodzi o czynności rozstrzygające o prawach i obowiązkach strony wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego, wymagających od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym. W sprawie niniejszej z taką czynnością nie mamy do czynienia (vide postanowienie z dnia 20 grudnia 2011 r., II SA/Bk 756/11, CBOSA). Wskazać też należy, że analiza przepisów ustawy o broni i amunicji uprawnia do wniosku, że organem administracyjnym prowadzącym jurysdykcyjne postępowanie administracyjne jest właściwy organ Policji, do którego wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na broń. Niewątpliwie niezbędnym materiałem dowodowym w takim postępowaniu są orzeczenia lekarskie i psychologiczne, jednakże – za wyjątkiem orzeczeń negatywnych (stwierdzających wystąpienie negatywnych przesłanek dysponowania przez konkretną osobę bronią) - nie są one dowodem przesądzającym o treści orzeczenia w sprawie o pozwolenie na broń. Orzeczenia psychologiczne są rodzajem opinii biegłego, podlegającym ocenie przez organ wydający pozwolenie na broń, który – choć jest nimi związany w kwestiach medycznych – oceny spełnienia warunków do wydania pozwolenia na broń dokonuje we własnym zakresie, na podstawie wszechstronnie rozważonych okoliczności sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. w sprawie VI SA/Wa 1233/08, że "ostateczne negatywne rozstrzygnięcie lekarskie bądź psychologiczne stanowi wystarczającą przesłankę obligującą właściwy organ do odmowy lub cofnięcia pozwolenia na broń. Natomiast pozytywny wynik takiego badania nie przesądza jeszcze o przyznaniu lub pozostawieniu zainteresowanemu pozwolenia na posiadanie broni, lecz stanowi jeden z kilku warunków, od spełnienia których zależy uzyskanie/utrzymanie pozwolenia na broń" (oraz vide wyrok z dnia 27 kwietnia 2012 r., II OSK 276/11, CBOSA). W sytuacjach wyjątkowych nie można też wykluczyć, że organ właściwy do wydania pozwolenia na broń może wezwać wnioskodawcę do przedstawienia orzeczenia psychologicznego przeprowadzonego po badaniu uwzględniającym dodatkowy materiał dowodowy. W art. 15a ust. 4 ustawy o broni i amunicji wskazano wręcz, że zakres badania psychologicznego może zostać rozszerzony, jeżeli psycholog przeprowadzający to badanie uzna to za niezbędne do prawidłowego określenia sprawności psychologicznej osoby ubiegającej się. Natomiast tryb wydawania orzeczeń psychologicznych uregulowany w art. 15a – 15l ustawy o broni i amunicji nie jest trybem administracyjnym jurysdykcyjnym ani takim, do którego przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Zatem wniesiona skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.