II SAB/Bk 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. L. G. O. w W. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza W. do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku Stowarzyszenia L. L. G. O. w W. z dnia 22 lipca 2011 roku; 2. nie stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza W. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia L. L. G. O. w W. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W dniu 22 lipca 2011 r. Stowarzyszenie L. L. G. O. z siedzibą w W., drogą elektroniczną złożyło wniosek do Burmistrza W. o udostępnienie na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP informacji publicznej. Stowarzyszenie zażądało udostępnienia: 1. uchwał rady o wyodrębnieniu lub nie wyodrębnieniu funduszu sołeckiego podjętych w 2009, 2010 i 2011 r. (za każdy rok) wraz z uzasadnieniem do każdej uchwały, 2. protokołów z posiedzeń sesji rady gminy dotyczących wyodrębnienia lub niewyodrębnienia funduszu sołeckiego w 2009, 2010 i 2011 r. (za każdy rok), 3. w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego: dokumentów potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego (faktury, rachunki itp.) w 2010 r., planów wydatków na przedsięwzięcia realizowane w ramach funduszu sołeckiego w 2009, 2010, 2011 r. przesłany do RIO, 5. informacji o wysokości środków funduszu sołeckiego przeznaczonych na 2010 i 2011 r. z podziałem na każde sołectwo w gminie, 6. formularza RB-28S, 7. wniosku o zwrot części wydatków z funduszu sołeckiego wysłanego do wojewody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dn. 25 stycznia 2010 r., 8. uchwał zebrania wiejskiego w sprawie funduszu sołeckiego podjętych w 2009 i 2010 r. (z każdego sołectwa), 9. wniosku do funduszu sołeckiego złożonego przez sołtysa w 2009 i 2010 r. wraz z prezentatą lub z innym dokumentem potwierdzającym datę złożenia wniosku (z każdego sołectwa), 10. protokołów z zebrań wiejskich w sprawie przyjęcia wniosku do funduszu sołeckiego w 2009 i 2010 r. (z każdego sołectwa), 11. listy obecności osób uczestniczących w zebraniach wiejskich w 2009 i 2010 r. (z każdego sołectwa). Jako formę załatwienia wniosku wskazano udostępnienie informacji w wersji elektronicznej i przesłanie jej na wskazany adres e-mail. Z uwagi na to, że wnioskowane informacje nie zostały udzielone Stowarzyszenie w dniu 16 stycznia 2012 r. złożyło skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na to naruszenie wniesiono o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lipca 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że nie otrzymał wniosku z dnia 22 lipca 2011 r. na który powołuje się skarżące Stowarzyszenie ani drogą tradycyjną, ani też drogą elektroniczną. Wskazano, że organ stworzył techniczne możliwości wnoszenia podań drogą elektroniczną. Prowadzona na platformie ePUAP skrzynka podawcza utworzona na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne pod tą datą nie wskazuje zarejestrowanego podania strony skarżącej. Podniesiono, że pomimo tego iż nie ma innego sposobu doręczenia do urzędu drogą elektroniczną pisma, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które również nie potwierdziło aby którykolwiek z pracowników taką korespondencję otrzymał na swoje indywidualne konto pocztowe. Strona skarżąca w piśmie stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę podniosła, że nawet przy przyjęciu, iż z przyczyn technicznych organ istotnie nie otrzymał wniosku z dnia 22 lipca 2011 r., to skierowanie skargi na bezczynność jest dowodem na to, że wniosek taki został przesłany a organ nie udostępnił wnioskowanych informacji. Od dnia doręczenia skargi na bezczynność organ był więc świadomy faktu wystosowania wniosku, tym bardziej że do skargi został dołączony jego wydruk. Organ w odpowiedzi na to pismo podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i podał, że zarzut bezczynności dotyczy wniosku z dnia 22 lipca 2011 r., którego do dnia wniesienia skargi organ nie otrzymał. Okoliczność, że wniosek ten doręczono organowi przy skardze pozostaje bez wpływu na ocenę zachowania organu. Wskazano, że istotnie zgodnie z art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ mógł uwzględnić skargę ale to oznaczałoby przyznanie, że bezczynność miała miejsce i stwierdzenie, że działo się to bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa – co w niniejszej sprawie nie odpowiadałoby prawdzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej uczyniono bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie nie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. wysłanym do organu drogą elektroniczną. Zdaniem organu jedynym dopuszczalnym sposobem doręczenia pisma drogą elektroniczną jest jego skierowanie na skrzynkę pocztową platformy ePUAP utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Prowadzona przez organ na platformie ePUAP skrzynka podawcza pod datą 22 lipca 2012 r. nie wskazuje zarejestrowanego podania strony skarżącej. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nie potwierdziło również aby którykolwiek z pracowników taką korespondencję otrzymał na swoje indywidualne konto pocztowe. Oznacza to, że faktycznie przedmiotowy wniosek ani drogą tradycyjną, ani drogą elektroniczną nie wpłynął do organu i dlatego też skargę należy uznać za bezzasadną. Natomiast w ocenie strony skarżącej nawet przy przyjęciu, iż z przyczyn technicznych organ istotnie nie otrzymał wniosku, to w dniu wpłynięcia skargi do której został dołączony wydruk przesłanego wniosku, organ był świadomy faktu wystosowania wniosku i powinien udostępnić żądane informacje. Biorąc pod uwagę stanowiska stron zasadniczą kwestią, która wymaga wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest skuteczność wniesienia drogą elektroniczną wniosku o udzielenie informacji publicznej. Konkretnie kwestia wymagająca wyjaśnienia sprowadza się do pytania czy skutecznie wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku posiadania przez organ skrzynki pocztowej na platformie ePUAP, jest tylko wniosek przesłany na tę skrzynkę czy również wniosek przesłany na indywidualne konto pracownika. W związku z powyższym na wstępie należy przedstawić uwagi ogólne dotyczące doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego. Zgodnie z treścią art. 63 § 1 kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru - § 3a art. 63 kpa. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny (§ 4 art. 63 kpa). Zgodnie z regulacją zawartą przepisie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. nr 64, poz. 565 ze zm.) podmiot publiczny używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych (ust. 1) oraz powinien realizować zadania publiczne przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej do przekazywania danych pomiędzy tym podmiotem, a podmiotem niebędacym organem administracji rządowej (ust. 2 ab initio). Powinien także publikować w Biuletynie Informacji Publicznej lub udostępniać w inny sposób: zestawienia stosowanych w oprogramowaniu interfejsowym systemu teleinformatycznego używanego przez ten podmiot do realizacji zadań publicznych (art. 13 ust. 2 pkt. 2). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 3 zostało wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów określające warunki organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych, w tym reguły tworzenia elektronicznej skrzynki podawczej (pkt 1), formę urzędowego poświadczenia odbioru dokumentów elektronicznych przez adresatów (pkt 2), sposób sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych (pkt 3), sposób udostępnia kopii dokumentów elektronicznych oraz warunki bezpieczeństwa ich udostępniania (pkt 4). Z treści tych ogólnych zasad doręczania pisma w formie dokumentu elektronicznego wynika, istotnie tak jak wskazuje organ, że skutecznie złożonym wnioskiem drogą elektroniczną jest wniosek skierowany na istniejącą skrzynkę pocztową na platformie ePUAP. Taka skrzynka pocztowa automatycznie generuje urzędowe poświadczenie odbioru (art. 3 pkt 20 ustawy w zw. z § 6 i 7 rozporządzenia). W ocenie Sądu zasady te nie będą jednak miały zastosowania do wniosków dotyczących udostępniania informacji publicznej. Intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było odformalizowanie postępowania w celu umożliwienia pełnej realizacji konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Stąd też – co do zasady – przewidziano udostępnianie informacji publicznej poprzez ogłaszanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), wstęp na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt 3), w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych (art. 11 pkt 1), bądź przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 pkt 2). Regułą jest zatem to, że informacja publiczna winna funkcjonować w obiegu publicznym i dostęp do niej, poza wyraźnie wskazanymi ustawowo wyjątkami, nie może być ograniczany. Skoro zaś tak, to w sytuacji braku określonej informacji w przestrzeni publicznej, jej udostępnienie – stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy – następuje na wniosek, zaś w myśl art. 10 ust. 2, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a podmiot jej żądający nie musi być nawet w pełni zidentyfikowany, skoro – według brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy – nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego. Oznacza to, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być przesłany pocztą elektroniczną również na indywidualne konto pracownika i do jego autoryzacji nie musi być użyty podpis elektroniczny (vide: wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2012 r., II SAB/Łd 93/11, wyrok WSA w Szczecinie z 24 listopada 2011 r., II SAB/Sz 127/11; wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżące Stowarzyszenie w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. 14.56 wysłało na indywidualną skrzynkę pocztową Burmistrza W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przesłanie tego wniosku na indywidualne konto skutkowało tym, że wniosek ten nie mógł być zarejestrowany na skrzynce pocztowej platformy ePUAP i w związku z tym nie zostało wygenerowane automatycznie urzędowe poświadczenie odbioru tego wniosku przez organ. W przypadku indywidualnych skrzynek pocztowych generowanie potwierdzenia odbioru jest wyjątkiem (zależy to od indywidualnych ustawień poczty). W związku z tym uzyskanie w sprawie niniejszej dowodu potwierdzenia otrzymania tego wniosku jest właściwie niemożliwe. Jednocześnie stwierdzić należy, że wniosek ten został przesłany na prawidłowy adres indywidualnej skrzynki pocztowej Burmistrza W. Adres ten wskazany jest w stopce głównej strony BIP-u Urzędu Miejskiego w W. Trudno zatem, w ocenie Sądu przyjąć, że wniosek ten nie dotarł pod wskazany adres w dacie jego nadania. Abstrahując już od tego czy wniosek rzeczywiście wpłynął na skrzynkę pocztową Burmistrza W. w dniu [...] lipca 2011 r. stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej najpóźniej z chwilą otrzymania przez organ przedmiotowej skargi, zostały rozwiane wątpliwości co do tego, czy sporny wniosek rzeczywiście został złożony. Skoro bowiem do skargi został załączony wydruk przesłanego wniosku, wskazujący że został on przesłany w dniu 22 lipca 2011 r. na adres skrzynki pocztowej Burmistrza W., organ miał podstawy do tego, aby zweryfikować swoje stanowisko co do faktu złożenia wniosku. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, termin oznaczony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w którym organ winien rozpoznać wniosek, rozpoczął swój bieg z chwilą otrzymania przez Burmistrza W. skargi. Z tą bowiem chwilą organ utracił skuteczną możliwość negowania faktu jego złożenia. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, że badając skargę na bezczynność organu należy ustalić, czy organ zajął jakiekolwiek stanowisko merytoryczne odnośnie wniosku, w terminie pomiędzy skutecznym złożeniem wniosku, a rozprawą sądową, na której rozpatrywana była skarga na bezczynność. W sprawie niniejszej przyjąć należy, że bezsporną datę złożenia wniosku datę wpływu do organu skargi. W ww. okresie organ nie zajął żadnego stanowiska odnośnie wniosku. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Burmistrz W. popadł w bezczynność przy rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Mając powyższe na uwadze skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniono i zobowiązano organ do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Wskazać przy tym należy, że w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej, Sąd nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy. Powyższe wynika z wielorakiego rodzaju możliwych sposobów załatwienia przez organ wniosku strony o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wydaje decyzję tylko wówczas, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Samo udzielenie informacji publicznej może nastąpić na wiele sposobów (pisemnie, ustnie, poprzez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnodostępnych, poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, poprzez udział w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów czy poprzez przeniesienie informacji na powszechnie stosowny nośnik informacji). Jeżeli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, organ jedynie powiadamia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność w załatwieniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przede wszystkim z tego powodu, że brak jest pewności co do tego, że organ wiedzę o tym wniosku posiadał przed wniesieniem skargi na bezczynność. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 zł. (wpis sądowy) - art. 200 w zw. z art. 210 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.