II SAB/Bk 111/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2018 r. skargi K. Ż. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w B. w przedmiocie braku reakcji na zgłoszone nieprawidłowości w zakresie organizacji studiów postanawia odrzucić skargę Skarżący K. Ż. (wcześniej: G. – k. 15) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu w B. (zwanego dalej: "Rektorem") wyrażającą się w braku reakcji na zgłoszone przez skarżącego nieprawidłowości po stronie pracowników Uniwersytetu w B. (dalej: "UwB"), zaistniałe podczas studiów skarżącego, wymagające interwencji Prorektora ds. Studenckich UwB, której brak finalnie doprowadził do usunięcia skarżącego ze studiów. W tym względzie skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. skierował on do Prorektora pisemną skargę, w której treści opisał zaistniały w jego sytuacji problem, związany z koniecznością powtarzania przez niego II roku studiów, na kierunku język francuski stosowany z językiem hiszpańskim, wskutek braku uzyskania przez niego dostatecznej liczby punktów ECTS w trakcie studiów realizowanych w ramach Programu Mobilności Studentów (MOST) na Uniwersytecie W. W treści ww. skargi skarżący nakreślił okoliczności zaistniałej sytuacji, przedstawił chronologiczny przebieg zdarzeń oraz zawarł szereg wniosków. Skarżący wskazał, że ww. skargę z dnia [...] grudnia 2017 r. złożył w rektoracie, uzyskując informację, że odpowiedź zostanie mu udzielona pisemnie lub drogą telefoniczną. Odpowiedzi jednak nie uzyskał. W tym samym czasie, decyzją Prodziekana Wydziału Filologicznego ds. studenckich z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] skreślono go z listy studentów z powodu niewniesienia opłat za powtarzanie zajęć dydaktycznych, związanych z niezadowalającymi wynikami w nauce. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że jest ona w części zasadna, bowiem po przeprowadzeniu wstępnej analizy sprawy stwierdzono, że pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. zaginęło i dlatego nie udzielono na nie odpowiedzi. Wskutek zaś przeprowadzonych czynności wyjaśniających organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Rektor wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dziekana Wydziału Filologicznego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania skarżącego na powtarzanie II roku studiów w roku akademickim 2017/2018, w związku z tym, że został on – jak się wydaje – bezzasadnie obciążony obowiązkiem zapłaty za powtarzanie zajęć, a następnie, wskutek niewniesienia kolejnej raty tej opłaty, skreślony z listy studentów. Pismem z dnia 7 października 2018 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz poinformował o zmianie nazwiska z G. na Ż. (k. 15). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako złożona w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."). W związku zaś z tym, że ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, jest negatywną przesłankę procesową, stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne (vide: art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), rolą sądu administracyjnego jest wstępne zbadanie dopuszczalności każdej z wniesionych skarg. Dopiero zatem stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych otwiera drogę do merytorycznej oceny skargi. Treść art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wskazuje, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) albo też gdy dotyczy ona niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej ku temu formie i wyznaczonym terminie, natomiast organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, takiego działania nie podejmuje. Rozważenia zatem wymagało, czy udzielenie przez Rektora odpowiedzi na skargę skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r., powinno nastąpić w drodze aktu lub czynności, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku zaś z tym, że przedmiotowa skarga na bezczynność została złożona w dniu [...] sierpnia 2018 r., należało mieć na względzie stan prawny sprzed 1 października 2018 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że choć przepis art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm., dalej "P.s.w."), nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które – jako indywidualne sprawy studentów – winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować przepisy k.p.a., niemniej jednak niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta oraz wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (por. postanowienie NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 2204/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Pamiętać bowiem należy, że szkoła wyższa stanowi przykład zakładu administracyjnego, w którym jego użytkownicy – studenci – podlegają władztwu zakładowemu. Jak zauważono w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08 (CBOSA), uczelnia wyższa będąc zakładem administracyjnym stanowi jednostkę organizacyjną nie będącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, aktów organów uczelni dotyczących sfery aktów administracyjnych wewnętrznych, nie wydaje się w drodze decyzji administracyjnych. Wynika to z faktu, że jednostronne działania prawne organów zakładu, skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które nie wpływają na sam byt tego stosunku, nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych (por. E. Ochendowski: Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214). Takie wewnętrzne akty zakładowe, nie podlegają reżimowi k.p.a. i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, zatem wywierające bezpośredni skutek na zewnątrz. Do takich aktów zewnętrznych należą m.in.: rozstrzygnięcia stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra, decyzja wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nadaniu tytułu zawodowego magistra, decyzja o nadaniu stopnia naukowego, decyzja odmawiająca przyjęcia na studia wyższe, czy decyzja o skreśleniu z listy studentów. Natomiast do zdarzeń niepodlegających reżimowi k.p.a. orzecznictwo zalicza m.in.: zgodę dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1987 r., SA/Wr 227/87), czy odmowę udzielenia przez organ szkoły wyższej urlopu dziekańskiego (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 1990 r., SA/Kr 368/90, pub. OSP 1992/2/26). Generalnie przyjąć należy, że kognicji sądów administracyjnych podlegają, decyzje mające podstawę prawną w ustawie, zaś rozstrzygnięcia uczelni mające podstawę prawną w takich wewnętrznych źródłach prawa, jak regulamin studiów, mają charakter aktów wewnętrznych, związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej. W związku z tym, nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 18 września 2012 r., I OSK 1583/12, CBOSA). Zgodnie z art. 160 ust. 1 P.s.w., organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Skoro zatem istnieje możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni, oznacza to, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym uznać należało, że kwestia zgłoszenia Rektorowi UwB nieprawidłowości związanych z organizacją studiów, w tym realizowanych w ramach Programu Mobilności Studentów (MOST), dotyczy stosunku wewnętrznego pomiędzy zakładem a studentem. Kwestie te podlegają weryfikacji tylko w trybie i na zasadach określonych w statucie uczelni oraz regulaminie studiów, a zatem nie można ich uznać za akty o charakterze zewnętrznym. Nie wymagają one wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowej, bowiem nie wywierają bezpośrednio jakiegokolwiek skutku na zewnątrz, w postaci nawiązania, odmowy nawiązania, przekształcenia bądź rozwiązania stosunku zakładowego. W konsekwencji decyzje podejmowane w takich sprawach, a przy tym i bezczynność zakładu w ich rozpoznaniu, nie podlegają jurysdykcji sądowej. Z powyższych względów, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.