II SAB/Bk 111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czerwonym Borze w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Czerwonym Borze do rozpoznania wniosku skarżącego M. S. z 1 lipca 2024 r. w zakresie pkt 1, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt postępowania, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Zakładu Karnego w Czerwonym Borze na rzecz skarżącego M. S. kwotę 998,20 (dziewięćset dziewięćdziesiąt osiem i 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z 1 lipca 2024 r. M. S. (dalej powoływany jako: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Czerwonym Borze (dalej powoływany jako: "Dyrektor", "organ") o udostępnienie informacji publicznej, tj.: 1) wskazania kosztu wyżywienia osadzonych (kwoty dziennej za osadzonego i kosztu wyżywienia jednego psa służbowego za okres 15-30 czerwca 2024 r., wraz ze wskazaniem jakiej diety żywieniowej ta kwota dotyczy, 2) przesłanie porządku wewnętrznego i cennika produktów w kantynie. 2. W odpowiedzi pismem z 19 lipca 2024 r. organ wskazał, że porządek wewnętrzny i cennik kantyny są dostępne w BIP-ie, a w zakresie pkt 1 wskazał, że dzienny koszt wyżywienia osadzonego jest ustalany na podstawie rozporządzenia MS z 19 lutego 2015 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych oraz podał minimalne stawki tego wyżywienia, zaś w zakresie kosztu wyżywienia psa wyjaśnił, że również reguluje to stosowne rozporządzenie i wskazał dzienną stawkę. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zaskarżył bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek jego częściowej realizacji i udostępnienia informacji innych niż żądane w punkcie 1 wniosku. Zdaniem skarżącego organ nie udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku, gdyż wskazał tylko minimalne stawki wyżywienia, wynikające z rozporządzenia, a nie rzeczywiste koszty, których wskazania żądał. Podał też, że odpowiedź na pkt 2 wniosku jest nie do końca prawidłowa, gdyż organ powinien wskazać link do informacji albo wskazać dokładną ścieżkę, a odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej nie jest wystarczające. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 1 lipca 2024 r. w zakresie pkt 1 wniosku, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących rzeczywiste i niezbędne koszty, w tym koszty znaczków pocztowych oraz koszt koperty. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że niniejsza sprawa nie podlegała rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego i właściwości sądu administracyjnego. Organ w tym przypadku nie jest organem administracji publicznej, lecz organem postępowania wykonawczego, a rozpoznawana przez niego sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Ponadto organ wyjaśnił, że udzielił pełnej odpowiedzi na zadane pytania. 5. W piśmie z 1 listopada 2024 r. skarżący poinformował o zmianie adresu. Nadto zakwestionował stanowisku organu w przedmiocie niedopuszczalności skargi oraz wskazał, że organ nie podał faktycznego kosztu wyżywienia, lecz stawki minimalne. Skarżący wskazał też, że z takim samym zapytaniem zwrócił się do 54 jednostek penitencjarnych i każda wskazała faktyczny dzienny koszt dla danej diety żywieniowej, który odbiegał od stawki minimalnej określonej w rozporządzeniu. Skarżący zwrócił też uwagę, że istnieją różne rodzaje diet wydawanych osadzonym, np. dieta transportowa czy bezmięsna lub wyznaniowa. 6. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. skarżący przedłożył kopię pisma organu z 19 listopada 2024 r. oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w postaci kosztów dojazdu samochodem o pojemności silnika 2798cm3 (Volkswagen Sharan o nr rej. [...]). Podał, że odległość w jedną stronę wynosi 434 km. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w zakresie kosztów dziennego wyżywienia w zakresie diet innych niż dieta podstawowa. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 4. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. 5. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy u.d.i.p. Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 6. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). 7. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. 8. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej – w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem. 9. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. 10. Przechodząc do rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości sądu, że organ – Dyrektor Zakładu Karnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dyrektor Zakładu Karnego jest bez wątpienia podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). 11. Odnośnie przedmiotu sprawy, to przypomnieć należy, że wnioskiem z 1 lipca 2024 r. M. S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Czerwonym Borze o udostępnienie informacji publicznej, tj.: 1) wskazania kosztu wyżywienia osadzonych (kwoty dziennej za osadzonego i kosztu wyżywienia jednego psa służbowego za okres 15-30 czerwca 2024 r., wraz ze wskazaniem jakiej diety żywieniowej ta kwota dotyczy, 2) przesłanie porządku wewnętrznego i cennika produktów w kantynie. W odpowiedzi pismem z 19 lipca 2024 r. organ wskazał, że porządek wewnętrzny i cennik kantyny są dostępne w BIP-ie, a w zakresie pkt 1 wskazał, że dzienny koszt wyżywienia osadzonego jest ustalany na podstawie rozporządzenia MS z 19 lutego 2015 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych oraz podał minimalne stawki tego wyżywienia, zaś w zakresie kosztu wyżywienia psa wyjaśnił, że również reguluje to stosowne rozporządzenie i wskazał dzienną stawkę. 12. Oceniając podane pytanie i odpowiedź na nie, rację należy przyznać skarżącemu. Organ nie udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku, gdyż wskazał tylko minimalne stawki wyżywienia, wynikające z rozporządzenia, a nie rzeczywiste koszty, których wskazania żądał skarżący. Nie wymienił też wszystkich rodzajów diet jakie mogą być stosowane w zakładzie karnym i rzeczywistych kosztów dziennego wyżywienia w ramach tych diet. Charakter odpowiedzi na zadane pytanie o koszty wyżywienia mieści się w kategorii informacji publicznych. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji, a tak jest również w przedmiotowej sprawie. Rację ma skarżący wskazując, że rozporządzenie wskazuje jedynie minimalne stawki tego wyżywienia, a rzeczywiste koszty wyżywienia osadzonego mogą być inne niż te z rozporządzenia. Zasadnie skarżący wskazał też przykład, że z takim samym zapytaniem zwrócił się do 54 jednostek penitencjarnych i każda wskazała faktyczny dzienny koszt dla danej diety żywieniowej, który odbiegał od stawki minimalnej określonej w rozporządzeniu. Powyższe, jak i zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że wniosek skarżącego odnośnie punktu 1 jego pisma z 1 lipca 2024 jest zasadny i nie został zrealizowany przez organ. 13. Nie rozpoznając wniosku skarżącego z 1 lipca 2024 r. w sposób wymagany przepisami prawa, organ pozostaje w bezczynności, która to nie ustała również po wniesieniu skargi do sądu. Sąd, stwierdziwszy ten stan, co uczynił w pkt 2 sentencji wyroku, był zobligowany zobowiązać organ do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p., o czym orzekł natomiast w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. 14. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Nie wskazuje na to również skarżący w złożonej skardze. Sąd stwierdził nieprawidłowość działania organu, jednak należy uznać, że nie było ono celowe i nacechowane złą wolą działania organu, gdyż organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że udzielił pełnej odpowiedzi na zadane pytania. 15. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. przyznając skarżącemu zwrot kosztów w kwocie 998,20 zł tytułem dojazdu Skarżącego do tut. Sądu w celu udziału w rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r., w tym obejmującej koszty korespondencji poniesione przez skarżącego w kwocie 7,80 zł i koszt podróży - 990,4 zł. Skarżący odbył podróż samochodem osobowym o pojemności powyżej 900 cm³ na trasie Konin – Białystok – Konin (Volkswagen Sharan o nr rej. [...]). Podał, że odległość w jedną stronę wynosi 434 km (według strony internetowej - mapy google jest to 430,6 km w jedną stronę). Stosownie do treści § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r., nr 27, poz. 271 ze zm.), stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm³ nie może być wyższa niż 1,15 zł - stawka w tej wysokości obowiązuje od dnia 17 stycznia 2023 r., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2023 r., poz. 5). Zatem koszt przejazdu samochodem osobowym o pojemności powyżej 900 cm³ na trasie o łącznej długości 430,6 km obliczony przy zastosowaniu wskazanej wyżej stawki to - 990,4 zł. 16. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.