II SAB/Bk 115/14

Sygn. akt II SAB/Bk 115/14 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. K., T. P., L. B., S. S., K. C. i P. S. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza S. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] marca 2008 r., 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność Burmistrza S. i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych, 4. zasądza od Burmistrza S. solidarnie na rzecz skarżących R. K., T. P., L. B., S. S., K. C. i P. SA. kwotę 942 (dziewięćset czterdzieści dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Burmistrza S. została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] października 1996 r., znak: [...], Burmistrz S., po rozpatrzeniu wniosku "S." Sp. z o.o. w B., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie punktu przeładunkowego gazu płynnego oraz rozlewni gazu przewidzianego do realizacji na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. T. P., K. R., M. J., wystąpili do Burmistrza S. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 1996 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Burmistrz S. odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie i wyznaczyło do jej załatwienia Burmistrza C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 87/09, oddalił skargę B. S.A. w B. na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który z kolei wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w B. z dnia [...] listopada 2008 r. Następnie SKO w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w punkcie 2 wyłączyło S. M., pełniącego funkcję Burmistrza S., od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, a w punkcie 3 stwierdziło zaistnienie okoliczności powodujących niezdolność organu I instancji – Burmistrza S. – do załatwienia sprawy i wyznaczyło do jej załatwienia Burmistrza C. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 776/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił punkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji z dnia 7 czerwca 2011 r., zaś w pozostałej części skargę oddalił. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 531/12. Powyższy wyrok NSA został doręczony Urzędowi Miejskiemu w S. w dniu 7 października 2013 r. W dniu [...] listopada 2014 r. R. K., T. P., L. B., S. S., K. C., P, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu i przewlekłość postępowania Burmistrza S. w przedmiocie wznowienia postępowania prowadzonego pod znakiem [...], wnosząc jednocześnie o: 1. stwierdzenie wystąpienia stanu bezczynności Burmistrza S. w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, 2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, 4. wymierzenie organowi grzywny, 5. zasądzenie od Burmistrza S. na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m.in., że obecnie w obrocie prawnym pozostaje decyzja SKO w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. w części uchylającej decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazała również, że ww. decyzja uprawomocniła się w dniu wydania wyroku przez NSA, tj. 26 czerwca 2013 r. i od tego mementu upływa termin na rozpoznanie przez Burmistrza S. wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżących, skoro od powyższej daty Burmistrz S. nie podjął żadnych czynności należy uznać, iż pozostaje w bezczynności oraz, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że zwrócił się do Burmistrza C. o wyjaśnienie, czy postępowanie prowadzone pod znakiem [...] zostało ostatecznie zakończone. Pismem procesowym z dnia 16 stycznia 2015 r. strona skarżąca ograniczyła żądanie skargi w ten sposób, że wniosła o: stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., że bezczynność Burmistrza S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny, a także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła m.in., że Burmistrz S. po doręczeniu mu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Ol 776/11 wiedział, że powinien przestrzegać swej właściwości, bowiem Burmistrz C. nie był organem wyznaczonym do rozpatrzenia sprawy. Skoro Burmistrz S.dysponował aktami sprawy i pomimo wiążących go rozstrzygnięć Sądu nie podjął żadnych czynności, to zdaniem pełnomocnika pozostawał w bezczynności. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. WSA w Białymstoku odrzucił skargę R. W. i S. W. z powodu nieuiszczenia przez nich wpisu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz S.poinformował Sąd, że decyzją własną z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], stwierdził, że decyzja ostateczna z dnia [...] października 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odstąpił od uchylenia ww. decyzji ostatecznej w związku z upływem 5 lat od dnia jej doręczenia oraz z uwagi na fakt, ze w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz umorzył przedmiotowe postępowanie w stosunku do S. W. z uwagi na fakt, że nie jest on stroną postępowania. Podczas rozprawy w dniu 16 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżących sprecyzowała skargę w ten sposób, że zarzuciła Burmistrzowi S. bezczynność od daty 7 października 2013 r., czyli od dnia, kiedy otrzymał on wyrok NSA w sprawie II OSK 531/12. Nadmieniła również, że Burmistrz wydał decyzję dopiero w dniu 30 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że w cyt. już art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłości. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). W ocenie Sądu, w oparciu o kryteria przedstawione wyżej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, a nie przewlekłością postępowania. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., albowiem w dniu [...] września 2014 r. złożyli zażalenie do SKO w B., które organ ten rozpoznał postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], uznając je za zasadne i wyznaczając organowi I instancji dodatkowy termin na wydanie decyzji w sprawie do dnia [...] grudnia 2014 r. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Burmistrz S. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy dokumentów znajdujących się aktach sprawy wynika, że Burmistrz S., począwszy od dnia 7 października 2013 r., czyli od dnia kiedy otrzymał wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 531/12, uchylał się od załatwienia wniosku skarżących z dnia 3 marca 2008 r. Ze wskazanego wyroku organ wiedział, że jest właściwy do rozpoznawania przedmiotowej sprawy, a mimo to żadnych merytorycznych czynności w sprawie nie podejmował. Jedynie zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń w sprawie o wznowienie ww. postępowania, zaś pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazał, że sprawa dotycząca wniosku o wznowienie postępowania nie może być załatwiona do 15 grudnia 2014 r. z uwagi na konieczność wyjaśnienia, czy zostało zakończone postępowanie Burmistrza C., znak: [...], oraz ustalił nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2015 r. W ocenie Sądu, taka postawa organu była niczym nieusprawiedliwiona, gdyż Burmistrz w C. nie był właściwy do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Potwierdzeniem tego jest decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. o umorzeniu postępowania. Zachowanie zatem Burmistrza S. musi być ocenione jako niewłaściwe i stanowi o jego bezczynności. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W sytuacji jednak wydania aktu lub dokonania czynności przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ w dniu 30 marca 2015 r. wydał decyzję w sprawie, a zatem na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności należało umorzyć postępowanie. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu [...] maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona została skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezczynność Burmistrza S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim długotrwałość postępowania przed tym organem. Przedmiotowa sprawa toczy się już bowiem od dnia [...] marca 2008 r. i w związku z powyższym organ zobowiązany był dołożyć szczególnych starań celem jak najszybszego jej zakończenia. Tymczasem od dnia [...] października 2013 r. organ zaprzestał dokonywania jakichkolwiek czynności merytorycznych aż do wydania decyzji w dniu [...] marca 2015 r. Z akt administracyjnych nie wynika, aby do wydania rozstrzygnięcia organ potrzebował dokonania jakichś wyjaśnień i ustaleń czy też przeprowadzenia dowodów. Burmistrz zignorował także SKO w B., które wyznaczyło mu termin dodatkowy do załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2015 r. Organ nie uzasadnia przy tym, dlaczego tak długo nie podejmował w sprawie czynności. Jednakże niezależnie od przyczyn bezczynności, nic organu w tym względzie nie usprawiedliwia. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny, której wysokość określono w kontekście art. 154 § 6 p.p.s.a. na kwotę 1500 złotych. Wysokość grzywny jest w ocenie Sądu adekwatna do stopnia naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., art. 202 § 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).