II SAB/Bk 117/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku w przedmiocie zobowiązania do wycinki suchych drzew p o s t a n a w i a odrzucić skargę. , W dniu 14 września 2023 r. J. B. (dalej: "skarżący") złożył do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku podanie o zobowiązanie proboszcza Parafii św. [...] w S. do wycinki suchych drzew na zabytkowym parafialnym cmentarzu. W odpowiedzi na powyższe ww. organ pismem z 20 września 2023 r. znak: WPN.070.113.2022.DO poinformował skarżącego, że wszelkie sprawy związane z wycinką drzew bądź krzewów na terenach wpisanych do rejestru zabytków należy kierować do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Białymstoku jako organu właściwego w sprawie. Na skutek pisma skarżącego Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku zawiadomieniem z 27 września 2023 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), przekazała korespondencję skarżącego do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Białymstoku. W dniu 28 czerwca 2024 r. skarżący, na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., złożył ponaglenie do Generalnego Konserwatora Zabytków, wskazując na bezczynność Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Białymstoku. Ponaglenie zostało przekazane pismem z 12 lipca 2024 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie. Pismem z 9 lipca 2024 r. znak: Z-II.510.59.2023.ET Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku poinformował skarżącego, że żaden z przepisów prawa nie pozwala organowi na zobowiązanie do wycinki suchych drzew rosnących na terenie objętym ochroną konserwatorską. Wskazał, że osobą uprawnioną do podjęcia decyzji o wycince drzew jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, w tym przypadku Parafia Rzymskokatolicka p.w. św. [...] w S. - po uprzednim uzyskaniu stosownych zezwoleń. Nadmienił, że w przedmiotowej sprawie zasadnym wydaje się zwrócenie uwagi na zagrożenia powodowane przez suche drzewa osobie zarządzającej parafią, tj. jej proboszczowi. W dniu 9 października 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku w rozpoznaniu podania z dnia 14 września 2023 r., wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania w terminie 7 dni wskazanego podania i podjęcia decyzji o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego lub o jego umorzeniu; 2) uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i trwała od dnia wniesienia podania, albowiem organ nie tylko nie wszczął postępowania, ale też nie przeprowadził kontroli obiektu zabytkowego - co miał obowiązek nawet na podstawę anonimowego zgłoszenia; jak też nie podjął żadnych działań, aby zapobiec zagrożeniu dla zdrowia i życia osób odwiedzających zabytkowy obiekt ze strony suchych gałęzi drzew zwisających na alejkami i drogami cmentarnymi; 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia uprawomocnienia się wyroku; 5) wymierzenie w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do połowy tej kwoty za lekceważący stosunek do obywatela jako sygnalisty; 6) skierowanie sprawy na rozprawę. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że "w reakcji na podanie i ponaglenie organ zajął stanowisko po ponad roku czasu i czterech miesiącach nadsyłając pismo z dnia 09 lipca 2024 r. opatrzone sygnaturą Z-II.510.59.2023.ET". Zdaniem skarżącego, z treści tego pisma wynika, że powinno być wydane rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z przepisami prawa. Wskazał, że skarżący składał w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Białymstoku kolejne wnioski, które jak wynika z treści skargi nie są przedmiotem skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez sąd doprowadziła do wniosku, że skarga na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniesiona przez skarżącego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może być skutecznie wniesiona wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego aktu lub czynności, tj. gdy wpłynie w tym zakresie konkretne żądanie podlegające załatwieniu rozstrzygnięciem władczym, lub gdy organ jest zobowiązany podjąć takie rozstrzygnięcie z urzędu w określonym terminie, a także gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia przewiduje przepis prawa. Natomiast kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na zaniechanie organów, gdy przepis prawa nie przewiduje obowiązku podjęcia przez organ działań wymienionych w art. 3 pkt 1 – 4 p.p.s.a. tj. decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Skarga na bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Ponadto skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, z mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. jest dopuszczalna i jako taka podlegałaby kontroli sądowej, gdy wprawdzie dotyczy innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednak podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego Kodeksem postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zakreślonym w złożonym przez skarżącego podaniu o zobowiązanie proboszcza Parafii św. [...] w S. do wycinki suchych drzew na zabytkowym parafialnym cmentarzu. W ocenie Sądu, tak określony przedmiot bezczynności pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Z treści art. 83a ustawy o ochronie przyrody wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest kompetentny w zakresie wydawania zezwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. Zauważyć należy jednak, że wniosek skarżącego nie dotyczył zezwolenia na usunięcie drzewa, lecz zmierzał do zobowiązania proboszcza Parafii św. [...] w S. do wycinki suchych drzew. Nie jest sporne w sprawie to, że cmentarz należący do Parafii św. [...] w S. został wpisany do rejestru zabytków województwa podlaskiego (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 20 grudnia 1982 r. – w aktach administracyjnych sprawy.). W myśl art. 38 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Przy wykonywaniu kontroli wojewódzki konserwator zabytków lub osoby, o których mowa w ust. 1, są uprawnione do: 1) wstępu na teren nieruchomości, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie zniszczenia lub uszkodzenia zabytku; 2) oceny stanu zachowania, warunków przechowywania i zabezpieczenia zabytków wpisanych do rejestru, a także zabytków znajdujących się w muzeach, bibliotekach oraz w zbiorach lub zasobach innych państwowych jednostek organizacyjnych i jednostek samorządu terytorialnego, w terminie uzgodnionym z ich właścicielem lub posiadaczem; 3) sprawdzania zgodności wszelkich działań podejmowanych przy zabytkach wpisanych do rejestru oraz prowadzonych badań archeologicznych z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzoną dokumentacją; 4) żądania ustnych lub pisemnych informacji w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego dotyczącego zakresu kontroli; 5) żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z zakresem kontroli; 6) dokonania wpisu w dzienniku budowy w zakresie określonym przepisami Prawa budowlanego. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. W myśl tej ostatniej regulacji, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Słusznie wskazał organ w piśmie z 9 lipca 2024 r., że żaden przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uprawnia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do zobowiązania do "wycinki suchych drzew" rosnących na terenie objętym ochroną konserwatorską. Możliwość wydania decyzji zachodzi tylko w sytuacji przewidzianej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W innych sprawach może jedynie przeprowadzić kontrolę, która nie jest procedurą regulowaną Kodeksem postępowania administracyjnego ani też postępowaniem określonym w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W sytuacji, gdy wniosek skarżącego nie mógł zainicjować postępowania toczącego się w procedurze przewidzianej kodeksem postępowania administracyjnego czy w procedurach przewidzianych Ordynacją podatkową, Sąd uznał, że nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, zmierzającym do zobowiązania wskazanego w nim podmiotu do usunięcia suchych drzew. W konsekwencji należało uznać, że skarga na bezczynność, jako niedotycząca bezczynności i przewlekłości postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Powyższe skutkuje uznaniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi za niedopuszczalną i w konsekwencji jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd nie orzekł o zwrocie skarżącemu wpisu, bowiem odrzucenie skargi nastąpiło – zgodnie z żądaniem strony – na rozprawie. Tymczasem w myśl art. 232 § 1 p.p.s.a. sąd zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.