II SAB/Bk 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi W. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie legalności zabudowy 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do wydania, w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy, decyzji administracyjnej co do legalności zabudowy zlokalizowanej na działce numer geodezyjny [...] przy ulicy S.w B., należącej do M. M., obejmującej następujące obiekty budowlane: a) budynek gospodarczy murowany o wymiarach 5,90 m X 3,70 m (oznaczony na szkicu oględzin przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym jako obiekt numer 5), b) wiatę gospodarczą o wymiarach 3,80 m x 2,80 m (oznaczoną na wyżej wymienionym szkicu jako obiekt numer 6), c) budynek gospodarczy drewniany o wymiarach 3,80 m x 2,75 m (oznaczony na wyżej wymienionym szkicu jako obiekt numer 7), d) garaż drewniany o wymiarach 3,20 m x 6,65 m (oznaczony na wyżej wymienionym szkicu jako obiekt numer 11); 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na rzecz skarżącego W. N. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. rozpoznając ponownie sprawę z wniosku W. N. dotyczącego przeprowadzenia kontroli legalności zabudowy zlokalizowanej na działce nr geod. [...] przy ul. S. w B. należącej do M. M. oraz prowadzonej na niej hodowli zwierząt futerkowych, jak też działalności w zakresie odzysku odpadów rozdzielił sprawę i wydał w dniu [...] grudnia 2006r. kilka decyzji, przy czym każda z nich odnosiła się do innego obiektu zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Wskazane rozstrzygnięcia to: - decyzja nr [...], którą nakazano M. M. w terminie do dnia 31 maja 2007 r. uzyskać pozwolenie na użytkowanie: budynku gospodarczego murowanego o wym. 5,90m x 3,70m (na szkicu jako obiekt nr 5), wiaty gospodarczej o wym. 3,80m x 2,80m (na szkicu jako obiekt nr 6) i budynku gospodarczego drewnianego o wym. 3,80m x 2,75m (na szkicu jako obiekt nr 7). W związku z powyższym nakazano również przedłożenie do dnia 28 lutego 2007 r.: trzech egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego w/w obiektów wraz z planem zagospodarowania działki opracowanym na aktualnej mapie geodezyjnej w skali 1:500 przez osobę uprawnioną, oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i Polskimi Normami, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz decyzje nakładające identyczne obowiązki w stosunku do indywidualnie oznaczonych obiektów: - decyzja nr [...] wydana w stosunku do drewnianego budynku gospodarczego oznaczonego na w/w szkicu jako obiekt nr 1, utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., - decyzja nr [...] wydana w stosunku do drewnianego budynku gospodarczego oznaczonego na w/w szkicu jako obiekt nr 8, utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., - decyzja nr [...] wydana w stosunku do drewnianego budynku gospodarczego oznaczonego na w/w szkicu jako obiekt nr 11 utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokami wydanymi w dniu [...] lipca 2007r. w sprawach o sygn. akt [...], [...], [...] i [...] uchylił w/w decyzje P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzające wydanie tych decyzji, decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Przyczyną uchylenia decyzji przez sąd administracyjny było naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 6,7,8,10§1,77§1, 78,80,81,85,86,107§3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając przedmiotowe decyzje Sąd zlecił aby organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę ustaliły niewątpliwy stan faktyczny dotyczący okresu budowy poszczególnych obiektów budowlanych. Przy czym ustalenia te muszą dotyczyć indywidualnie danego obiektu, tak jak i ustalenia dotyczące dopełnienia lub niedopełnienia formalności związanych z wymogami prawa budowlanego obowiązującego w dacie budowy. Sąd podniósł, że materiał dowodowy winien zostać uzupełniony o dowody podnoszone przez skarżącego, a pominięte do tej pory (np. protokół z dnia 7 października 1991 r. z konferencji uzgadniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. w zakresie warunków przyłączy infrastruktury technicznej). Nadto w stosunku do poszczególnych obiektów należy ustalić, czy zostały wzniesione legalnie (pozwolenie na budowę, zgłoszenie budowlane) i do tych, w stosunku do których inwestor dopełnił wymogów prawa budowlanego, postępowanie umorzyć. Natomiast w stosunku do jakiejkolwiek postaci samowoli budowlanej należy zastosować odpowiednie sankcje przy uwzględnieniu regulacji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. W ocenie Sądu celowym jest również ponowne przesłuchanie świadków – najlepiej podczas oględzin lub na rozprawie administracyjnej z jednoczesnym okazaniem szkicu sytuacyjnego – wówczas wyeliminuje się ogólnikowość zeznań, a okres budowy świadkowie będą mogli sprecyzować w odniesieniu do poszczególnych obiektów. Organy również powinny rozważyć potrzebę przesłuchania byłych właścicieli działki lub ich następców prawnych. W nawiązaniu do informacji z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w B z dnia 14 marca 2006 r. należy wyjaśnić, kiedy były przeprowadzone wcześniejsze inwentaryzacje i co w ich toku ustalono oraz czy podawane w piśmie czynności polegały na oględzinach na działce, a jeśli tak, o ile zachowały się protokoły z tych oględzin – należy je poddać analizie. Badając zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy dołączyć do akt ten plan (fragment planu), co obejmuje rysunek i tekst i odnieść ustalenia do konkretnych zapisów planu. W przypadku niewyjaśnienia wszystkich faktów po wyczerpaniu środków dowodowych wskazane jest przesłuchanie strony. Końcowo Sąd podniósł, że ocena materiału dowodowego i ustalenia powinny wynikać z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia spełniającego wymogi art. 107 § 3 kpa. Prawomocne wyroki wydane w powyższych sprawach zostały doręczone P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 2 października 2007r. a następnie przesłane do organu I instancji w dniu 4 października 2007r. W dniu 23 października 2007r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło zawiadomienie M. M. dotyczącego, tego, że rozebrał on na działce nr [...] dwie wiaty oznaczone na szkicu jako obiekt nr 1 tj. budynek gospodarczy drewniany oraz nr 8 tj. skład gospodarczy. Na skutek powyższego organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu kontroli, w dniu [...] grudnia 2007r. wydał decyzje o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnie wybudowanego drewnianego budynku gospodarczego oznaczonego nr 1 i nr 8 na szkicu. Następnie w dniu [...] grudnia 2007r. organ zawiadomił strony postępowania, że został zebrany pełny materiał dowodowy w sprawie budynku nr 12. W dniu 8 listopada 2007r. W. N. złożył zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dotyczącą postępowania toczącego się w sprawie legalności zabudowy nieruchomości nr geod. [...] przy ul. S. w B. W uzasadnieniu wskazał, że po uprawomocnieniu się wyroków akta sprawy w dniu 3 października 2007r. zostały zwrócone do organu I instancji, który to organ do dnia 7 listopada 2007r. nie wydał żadnej decyzji ani informacji o powodach przedłużenia postępowania. Organ odwoławczy pismem z dnia 29 listopada 2007r. nie stwierdził zarzucanej bezczynności organu I instancji i podniósł, że w dniu 30 października 2007r. została przeprowadzona kontrola, celem potwierdzenia faktu rozbiórki dwóch obiektów budowlanych. Wyjaśnił nadto, że sprawa jest skomplikowana i dlatego też organ ma 2 miesiące na jej rozpoznanie. Końcowo wskazał, że wniesione zażalenie spowodowało to, że organ I instancji przekazał całość akt sprawy do organu odwoławczego, przez co nie mógł kontynuować postępowania. W dniu 5 grudnia 2007r. W. N. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Treść skargi jest powtórzeniem treści zażalenia z dnia 8 listopada 2007r. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie i podniósł, że brak bezczynności organu I instancji został stwierdzony w piśmie z dnia 29 listopada 2007r. i stanowisko to organ podtrzymuje. Na rozprawie w dniu 13 marca 2008r. skarżący oświadczył, że złożył skargę na niewykonanie wyroku przez organ nadzoru budowlanego. Po pouczeniu przez Sąd o różnicy postępowań w przedmiocie niewykonania wyroku oraz postępowania ze skargi na bezczynność organu skarżący oświadczył, że wniesiona przez niego skarga jest skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie wydania decyzji po uchyleniu decyzji administracyjnej wyrokiem w sprawie [...] dotyczącej legalności zabudowy. W przedmiocie obiektów objętych tych wyrokiem nie została bowiem podjęta decyzja (obiekty oznaczone na szkicu jako nr 5,6,7). W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik organu oświadczył, że skarga nie jest skierowana do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wobec powyższego Sąd odroczył rozprawę i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do złożenia odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 czerwca 2008r. (data wpływu do sądu) organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzut bezczynności za bezzasadny. Podniósł przy tym, że złożona w dniu 5 grudnia 2007r. skarga na bezczynność skutkowała tym, że akta sprawy zostały w dniu 14 grudnia 2007r. przesłane do organu odwoławczego i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W razie skargi na niewydanie decyzji w ustawowo określonym terminie służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie przepisem art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego W stanie faktycznym sprawy skarżący wyczerpał opisany wyżej tryb zażaleniowy, bowiem w dniu 8 listopada 2007r. złożył do organu wyższego stopnia, tj. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. podnosząc, iż organ I instancji od dnia 3 października 2007r., tj. od daty zwrócenia akt organowi po uprawomocnieniu się wyroków sądu administracyjnego, nie wydał żadnej decyzji ani informacji o powodach przedłużania postępowania. Następnie po uzyskaniu od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odpowiedzi na przedmiotowe zażalenie, wniósł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dotyczącą postępowania toczącego się po uchyleniu decyzji administracyjnych wyrokami sądu administracyjnego z dnia [...] lipca 2007r. w sprawie legalności zabudowy nieruchomości nr geod. [...] przy ul. S. w B. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109) Terminy załatwienia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji zostały określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 35 §1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 §3 kpa). Terminy te należy traktować jako maksymalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 roku, VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. od daty zwrócenia akt przez sąd administracyjny nie tylko nie wydał decyzji, ale nie podjął żadnej czynności w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego murowanego o wym. 5,90m x 3,70m (na szkicu jako obiekt nr 5), wiaty gospodarczej o wym. 3,80m x 2,80m (na szkicu jako obiekt nr 6), budynku gospodarczego drewnianego o wym. 3,80m x 2,75m (na szkicu jako obiekt nr 7) i drewnianego budynku gospodarczego (na szkicu jako obiekt nr 11). Organ nie poinformował przy tym stron postępowania, o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Bezczynności organu nie uzasadniają argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi niezałatwienie sprawy w terminie było spowodowane przesłaniem w dniu 14 grudnia 2007r. akt do organu odwoławczego, przez co postępowanie nie mogło być kontynuowane. Jak już wskazano powyżej dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że fakt przekazania akt organowi odwoławczemu, czy też sądowi nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. W takiej sytuacji jeżeli organ uzna, że zachodzą okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. że od orzeczenia sądu lub innego organu zależy rozpoznanie sprawy, powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania, co umożliwiłoby stronie ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie w celu skontrolowania jego legalności. W wypadku natomiast, gdy postępowanie przed innym organem lub przed sądem nie ma bezpośredniego wpływu na rozpoznanie sprawy, a jedyną przeszkodą jest pozostawanie akt w sądzie lub w innym organie, organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy lub sąd i zwrot akt może być ocenione tylko jako bezczynność organu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999r., sygn. akt IVSAB 46/99, lex nr 47851, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005r., sygn. akt ISAB/Wa 18/05, lex nr 179054). W świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności w sprawie samowolnie wybudowanych budynków i wiaty oznaczonych na szkicu jako nr 5,6,7 i 11. Uzasadniało to więc zobowiązanie tego organu do wydania, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych, decyzji administracyjnej dotyczącej w/w obiektów budowlanych - art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - (pkt 1 sentencji wyroku). Skargę na bezczynność organu w sprawie samowolnie wybudowanych drewnianych budynków gospodarczych oznaczonych na szkicu jako obiekty nr 1 i 8 Sąd uznał za bezzasadną i oddalił w tym zakresie skargę – art. 151 w/w ustawy. Podnieść bowiem należy, że w sprawie tych budynków organ nadzoru budowlanego w dniu [...] grudnia 2007r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na to, że zostały one rozebrane przez inwestora w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe – (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na niezbędne koszty postępowania składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 złotych.