II SAB/Bk 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. A. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) kopii wniosków osób niepełnosprawnych wraz z załącznikami, które otrzymały dotację z Urzędu Miejskiego w B. na rozpoczęcie działalności gospodarczej ze środków PFRON w ostatnich sześciu latach (2015-2021); 2) tabelę z ilością tych osób (za lata 2015-2021) wraz z podziałem na płeć, rodzaj oraz stopień niepełnosprawności (bez danych osobowych); 3) ilość środków finansowych przeznaczanych przez Miasto B. na osoby niepełnosprawne, poza środkami, które miasto dostaje z PFRON; 4) w jaki sposób organ zachęca osoby niepełnosprawne (działaniami informacyjno-edukacyjnymi) do integracji ze społeczeństwem przez prowadzenie własnej działalności gospodarczej? Wnioskodawca wskazał o udostępnienie żądanych informacji przez platformę ePUAP. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezydent wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie informacji objętej pkt 1 i 2 jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wskazując, że uznał żądaną w tym zakresie informację za przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020, poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."). W dalszej części ww. pisma Prezydent udzielił informacji żądanych w pkt 3 i pkt 4 ww. wniosku. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wnioskodawca udzielił odpowiedzi wskazując, że dzięki informacji żądanej w pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r., i jej analizie, opinia publiczna dowie się o praktycznych zasadach przyznawania przez Urząd Miejski w B. dotacji z PFRON dla osób niepełnosprawnych w ciągu ostatnich sześciu lat. Wskazał również na aspekt zapobiegania korupcji oraz ujawnienia opinii publicznej informacji o jakości pracy urzędników oraz o gospodarności wydawania środków publicznych. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezydent odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 1 i 2 wniosku. Jako podstawę wydania przedmiotowej decyzji wskazano art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy dnia [...] sierpnia 2021 r., natomiast jej kopia nie zawierająca podpisu, została doręczona wnioskodawcy w dniu 30 lipca 2021 r. w formacie elektronicznym, za pośrednictwem platformy ePUAP. W odpowiedzi na pismo wnioskodawcy dotyczące braku formalnego decyzji doręczonej mu w formie elektronicznej, polegającego na braku podpisu na decyzji, Prezydent wyjaśnił, że czynności kancelaryjne w Urzędzie Miejskim w B. wykonuje się w systemie tradycyjnym, w którym obowiązuje papierowy obieg dokumentów. Organ wskazał, że decyzja została doręczona elektronicznie na prośbę wnioskodawcy, a ponadto wysłana w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego na adres podany we wniosku. W dniu [...] września 2021 r. A. P. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta w zakresie załatwienia pkt 1 i 2 jego wniosku (co wynika z treści uzasadnienia skargi). Skarżący zarzucił: naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, a także naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, ze informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji jej nieudostępnienie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do pełnego załatwienia wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2021 r. jest wadliwa, bowiem została oparta na nieprawidłowym założeniu, że wnioskowana informacja w zakresie objętym pkt 1 i 2 wniosku, ma charakter informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, ewentualnie o odrzucenie na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wskazując, że zarzut bezczynności nie jest uzasadniony, bowiem organ decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie zaskarżonym skargą na bezczynność tego organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również okoliczność, czy bezczynność lub przewlekłość organu, spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność została zdefiniowana jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, albo w terminie wskazanym przez organ na podstawie z art. 36 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) zawiera w tym względzie szczegółowe regulacje wyznaczające terminowość działań organu w sprawach o udzielenie informacji publicznej. Art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia zainteresowanemu uzyskaniem informacji, wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Jak wynika przy tym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie ww. terminu do dwóch miesięcy, jednakże przed jego upływem podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wobec tego o bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej można mówić tylko z uwzględnieniem wyżej wskazanych terminów. U.d.i.p. przewiduje jeszcze jeden wyjątek od reguły z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który zachodzi w przypadku obowiązku poniesienia przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji dodatkowych kosztów (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) Na gruncie u.d.i.p. z bezczynnością dotyczącą udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ lub podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, nie podejmuje w ustawowym terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) odpowiednich czynności: (1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, (2) nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, (3) nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź, że żądanej informacji publicznej nie posiada, albo (4) nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie skarżący żądał udzielenia przez Prezydenta informacji publicznej w postaci kopii wniosków osób niepełnosprawnych wraz z załącznikami, które otrzymały dotację z Urzędu Miejskiego w B. na rozpoczęcie działalności gospodarczej ze środków PFRON w ostatnich sześciu latach (2015-2021) oraz tabeli z liczbą tych osób (za lata 2015-2021) wraz z podziałem na płeć, rodzaj oraz stopień niepełnosprawności (bez danych osobowych). Nie budzi wątpliwości sądu, że wniosek o udzielenie informacji publicznej, skierowany został do organu władzy publicznej, zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (vide: art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a wnioskowane przez skarżącego informacje kwalifikują się jako mające charakter publiczny, bowiem związane są z wydatkowaniem środków publicznych. Wedle art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2021, poz. 573; dalej: "u.r.z.") Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i dotowanym z budżetu państwa (art. 46 pkt 2 i art. 46a u.r.z.). Środki funduszu są zaś przekazywane samorządom powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, o czym stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2 u.r.z.; natomiast na mocy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2020, poz. 920 ze zm.; dalej: "u.s.p.") miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w u.s.p., zaś funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Organ zakwalifikował żądane przez skarżącego informacje za przetworzone, o czym poinformował pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., jednocześnie wzywając wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie udostępnił skarżącemu informacje żądane w pkt 3 i pkt 4 ww. wniosku – które nie stanowią przedmiotu skargi na bezczynność. Na skutek analizy odpowiedzi udzielonej przez skarżącego, Prezydent decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr D[...]odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 1 i pkt 2 wniosku, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja ta została skutecznie doręczona wnioskodawcy dnia [...] sierpnia 2021 r., natomiast jej kopia dodatkowo przesłana do wiadomości skarżącego drogą elektroniczną (zgodnie z jego wnioskiem). W dniu [...] września 2021 r., a więc ostatniego dnia do wniesienia odwołania od tej decyzji, A. P. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta w zakresie załatwienia pkt 1 i pkt 2 jego wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. Skoro zatem w chwili wniesienia skargi na bezczynność decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2021 r. nie była ostateczna, w sprawie niniejszej nie zachodziła podstawa do odrzucenia tej skargi. Jak wskazał bowiem NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19: wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (treść uchwały dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni aprobuje powyższy pogląd, jednocześnie stwierdzając, że skarga na bezczynność, jako wniesiona w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga na bezczynność nie mogła jednak zostać uwzględniona, bowiem Prezydent dokonał załatwienia wniosku skarżącego w zaskarżonym zakresie, odmawiając mu udostępnienia informacji żądanych w pkt 1 i pkt 2 wniosku, które zakwalifikował jako informację przetworzoną. Skoro zatem Prezydent wydał w dniu 27 lipca 2021 r. (przed wniesieniem skargi na bezczynność) decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji, działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., brak jest podstaw ku temu, aby mówić o jego bezczynności. Wyjaśnić przy tym należy, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd nie ocenia prawidłowości udostępnionych przez organ informacji, ani też legalności decyzji odmawiającej ich udostępnienia, a jedynie to, czy organ obowiązany do jej udostępnienia podjął odpowiednie czynności, tj.: czy udostępnił informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia, czy poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź, że żądanej informacji publicznej nie posiada, albo czy odpowiednio zareagował w sytuacji, gdy żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. W przypadku stwierdzenia przez sąd, że organ dochował odpowiedniej czynności, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, bowiem nie ma stanu bezczynności, który wymagałby sądowej ingerencji. W przedmiotowym postępowaniu sąd nie ocenia ponadto kwestii prawidłowego lub nieprawidłowego zakwalifikowania przez organ wnioskowanych w pkt 1 i pkt 2 wniosku informacji, jako przetworzone. Ocena ta mogłaby stanowić przedmiot ewentualnej skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W świetle powyższego uznać należy, że Prezydent nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2021 r., co uzasadnia oddalenie skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a.