II SAB/Bk 124/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie podwyższenia i obniżenia terenu działki oddala skargę Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej jako PINB), która - zdaniem skarżącego J. R. - nastąpiła po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13 z dnia 12 maja 2014 r. ze skargi wyżej wymienionego na bezczynność i przewlekłość PINB w H. w przedmiocie podwyższenia i obniżenia terenu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w N. (postępowanie oznaczone jako [...], wcześniej jako [...]). Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Od lutego 2011 r. na wniosek J. R. PINB w H. prowadził postępowanie w sprawie obniżenia terenu działek nr [...] i nr [...] położonych w N. przy ul. [...] (obniżenia terenu działki nr [...] przy stodole zlokalizowanej na działce nr [...], postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...]). Wyrokiem z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie II SAB/Bk 81/13 WSA w Białymstoku uwzględnił skargę J. R. na bezczynność i przewlekłość powyższego postępowania w ten sposób, że zobowiązał PINB w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu [...] lutego 2011 r. z wniosku skarżącego J. R. w sprawie obniżenia poziomu działki; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3 000 złotych oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie trwało bez jego zakończenia ponad trzy lata, organ nie informował stron o przyczynach jego przedłużenia, jedynie z notatek służbowych można wywnioskować, że organ oczekiwał na zakończenie innych postępowań dotyczących tego terenu toczących się w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Jak wskazał Sąd, proceduralnym wyrazem zależności postępowań administracyjnych jest zawieszenie postępowania, co nie miało miejsca, a co skutkowało stwierdzeniem wystąpienia w sprawie bezczynności. Zobowiązując organ do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie nie przesądził Sąd, czy ma to być decyzja merytoryczna czy formalnie kończąca postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok został przez PINB w H. zaskarżony skargą kasacyjną, która została oddalona wyrokiem NSA w sprawie II OSK 2095/14 z dnia 10 lutego 2015 r. Sąd drugiej instancji zaakceptował ocenę prawną WSA w Białymstoku, zaś akta administracyjne sprawy zostały przesłane organowi po wyroku kasacyjnym i wpłynęły do tego organu w dniu 14 maja 2015 r. (k. 47 akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SAB/Bk 7/17). W dniu [...] maja 2015 r. PINB w H. dokonał wyodrębnienia z prowadzonego postępowania oznaczonego jako [...] sprawy oznaczonej jako [...] z wniosku E. i J. S. dotyczącej obniżenia i podwyższenia terenu działki nr [...] przy ul. [...] w N. Postępowanie z wniosku J. R. dotyczące obniżenia terenu działki nr [...] przy stodole zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w N. prowadzono nadal pod sygnaturą [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], PINB w H. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obniżenia i podwyższenia terenu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w N. Organ wskazał, że na działce tej został wybudowany budynek handlowo – usługowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Toczą się inne postępowania dotyczące tej działki, prowadzone są one przez inne organy w ramach ich kompetencji, zatem prowadzenie przedmiotowego postępowania stanowiłoby naruszenie prawa. Odwołanie od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione, bowiem decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarga J. R. oraz E. i J. S. na powyższą decyzję została uwzględniona, bowiem wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 735/15 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. J. R. złożył zażalenie na niezałatwienie przez PINB w H. spraw dotyczących podwyższenia i obniżenia terenu działek, które to zażalenie PWINB rozpoznał postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającym organowi pierwszej instancji wyznaczenia dodatkowego terminu rozpoznania sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. PWINB wyłączył PINB w H. od prowadzenia sprawy wyznaczając do jej prowadzenia PINB Powiatu Grodzkiego w B. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2016 r., zaś do Sądu z odpowiedzią na skargę - [...] listopada 2016 r.) J. R. złożył skargę na przewlekłość postępowania PINB w H. oznaczonego jako [...], wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3 000 zł, zasądzenie na jego rzecz rekompensaty w wysokości 5 000 zł oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzje organów nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r. zostały uchylone przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 735/15. W ocenie Skarżącego, powodem tego jest niezastosowanie się przez organy do poprzedniego wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13. Nadto wskazał, że dopiero postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. PWINB wyłączył PINB w H. od prowadzenia sprawy, podczas gdy powinien to uczynić wcześniej, tj. od razu po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13. Nie uczynił tego i PINB w H. nadal przewlekle prowadził postępowanie. Skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku w sprawie II SAB/Bk 3/14, również z jego skargi na przewlekłość postępowania PINB w H. oraz wskazał, że na przewlekłość postępowania tego organu należałoby patrzeć od dnia [...] lutego 2011 r., kiedy to wystąpił do tego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie między innymi podwyższenia i obniżenia terenu działki nr [...] w N. Skarżący powołał się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach o sygnaturach 72287/10,13927/11 i 46187/11 Rutkowski, Orlikowski i Grabowska przeciwko Polsce, w których w jego ocenie wskazano, że państwo jest zobowiązane do podjęcia skutecznych środków przeciwko przewlekłości postępowania na przyszłość. Jak wyjaśnił: "Z pilotażowego orzeczenia ETPC wynika też, że przez jeden rok od ogłoszenia wyroku z 7 lipca 2015r. tj. do 7 lipca 2016 r. Rząd Polski winien podjąć odpowiednie kroki w celu zadośćuczynienia za przewlekłe postępowanie w sprawach oraz spowodować skuteczność prawa do skargi na przewlekłość wynikającej z 7 uchwały III SPZP 3/13 Sądu Najwyższego". W jego ocenie ETPCz wyjaśnił, że niepodejmowanie takich kroków powoduje, że odwracają się role tzn. sądy międzynarodowe orzekają w sprawach, gdy zgodnie z art. 1 EKPC główna odpowiedzialność za wprowadzenie w życie i realizację praw i wolności gwarantowanych Konwencją spoczywa na władzach krajowych oraz że mechanizm wnoszenia skarg do Trybunału ma mieć jedynie charakter pomocniczy w stosunku do krajowych systemów ochrony praw człowieka. Skarżący wywiódł, że odwołanie się do orzecznictwa europejskiego uzasadnia przyznanie mu prawa do rekompensaty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] listopada 2016 r. z datą wpływu do Sądu w dniu [...] listopada 2016 r.) organ wskazał, że przesyła skargę z dnia [...] listopada 2016 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania znak [...]. Oświadczył, że nie posiada akt tej sprawy, bowiem postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. PWINB wyłączył go od jej prowadzenia wyznaczając do prowadzenia PINB Powiatu Grodzkiego w B. Akta sprawy znak [...] zostały przesłane do tutejszego sądu w dniu 6 grudnia 2016 r. przez PINB Powiatu Grodzkiego w B. (k. 15). W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. PINB w H. przesłał, jak to określił, "skargę i kopię skarg" w sprawach [...] w przedmiocie podwyższenia i obniżenia terenu działki nr [...]; IO [...] w przedmiocie obniżenia terenu działki nr [...]; [...] w przedmiocie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z działek nr [...]. Jednocześnie wskazał, że postanowieniami z dnia [...] czerwca 2016 r. i z dnia [...] września 2016 r. został wyłączony od prowadzenia wyżej wskazanych spraw (k. 35). W kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. (k. 39) PINB w H. wskazał, że przesyła kopię ponownej skargi z dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2017 r., data wpływu oryginalnej skargi do organu [...] listopada 2016 r., data jej przesłania do Sądu w dniu 28 listopada 2016 r.). Powtórzył, że z uwagi na wyłączenie od prowadzenia postępowania znak [...] nie posiada akt tej sprawy. Załączył postanowienie o wyłączeniu z dnia [...] czerwca 2016r. Akta sprawy [...] zostały przekazane tutejszemu Sądowi przy piśmie PINB Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lutego 2017 r. (k. 65). Jak wynika z treści notatki z dnia [...] stycznia 2017 r., skarga na przewlekłość postępowania oznaczonego jako [...] została przesłana Sądowi dnia 29 listopada 2016 r. przy piśmie z dnia 28 listopada 2016 r. stanowiącym odpowiedź na skargę w sprawie [...] (k. 46). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w granicach czasowych wskazanych przez Skarżącego. Przede wszystkim Skarżący w skardze datowanej na dzień [...] listopada 2016 r. wyraźnie zaznaczył, że zarzuca przewlekłość postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], które w jego ocenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa "za okres po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12.05.2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 81/13". W punkcie pierwszym powyższego wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13, uwzględniającego skargę J. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego wówczas pod sygnaturą [...], w sposób klarowny Sąd określił, że zobowiązuje organ tj. PINB w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu [...] lutego 2011 r. z wniosku skarżącego J. R. w sprawie obniżenia poziomu działki. A zatem Sąd jednoznacznie ustalił następujące kwestie: organ powinien zakończyć postępowanie przez wydanie decyzji (nie przesądził jej treści), ma to nastąpić w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi. Zobowiązanie było czytelne i niebudzące, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, wątpliwości. Powyższy wyrok został zaskarżony kasacyjnie przez organ tj. PINB w H. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze skargą kasacyjną przesłano NSA akta sądowe wraz z aktami administracyjnymi, zaś sąd kasacyjny orzekł wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie II OSK 2095/14 oddalając skargę kasacyjną. Dopiero zatem z tym dniem tj. z dniem 10 lutego 2015 r. prawomocny stał się wyrok w sprawie II SAB/Bk 81/13, bowiem wniesiony od niego środek odwoławczy nie spowodował wzruszenia tego orzeczenia w całości lub w części (vide tezy 12 do art. 168 p.p.s.a. [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Zgodnie z art. 286 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy. Stosownie zaś do treści § 2 tego przepisu, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Mając na uwadze powyższą regulację, WSA w Białymstoku po otrzymaniu z NSA akt sądowych sprawy II SAB/Bk 81/13 wraz z aktami administracyjnymi IO 7356-7/11, przesłał organowi tj. PINB w H. odpis prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13 z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi. Korespondencja ta wpłynęła do organu w dniu 14 maja 2015 r. A zatem, zgodnie z punktem pierwszym prawomocnego już wówczas wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13, w terminie miesiąca od dnia 14 maja 2015 r. PINB w H. powinien był wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie [...]. Zauważyć jednak należy, że w międzyczasie i dopiero wówczas z postępowania [...] zostało wyodrębnione postępowanie [...] (którego dotyczy skarga w sprawie niniejszej). Zatem termin miesięczny od dnia zwrotu akt organowi biegł również dla obowiązku zakończenia decyzją postępowania o sygnaturze [...]. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, organ zastosował się do powyższego zobowiązania w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc w wyznaczonym przez Sąd pierwszej instancji terminie. Wydał wówczas decyzję umarzającą postępowanie, a więc decyzję formalnie je kończącą. W opisanych wyżej okolicznościach nie sposób zatem organowi zarzucić przewlekłości postępowania, zwłaszcza że termin zakończenia postępowania został mu wyznaczony w sposób jednoznaczny przez Sąd, odpowiadało to treści regulacji art. 286 § 1 p.p.s.a. oraz wyznaczonego terminu organ dochował. Przypomnieć w tym miejscu należy, że z bezczynnością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie wydaje decyzji, postanowienia względnie nie wydaje aktu lub nie dokonuje czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I FSK 1532/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). A zatem pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide np. wyrok NSA z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). Dodać trzeba, że w przypadku, gdy dochodzi do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, termin załatwienia sprawy zostaje określony przez sąd i załatwienie sprawy w tym terminie uwalnia organ od skutecznego zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania. Jeśli termin został określony tak jak w sprawie II SAB/Bk 81/13 jako miesiąc od daty zwrotu akt organowi, to mając na uwadze treść art. 286 § 2 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że nie sposób zarzucić organowi przewlekłości postępowania, gdy wydał on decyzję kończącą postępowanie w terminie miesiąca od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie II SAB/Bk 81/13 tj. po oddaleniu od tego wyroku skargi kasacyjnej przez NSA. Innymi słowy, okres po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13 aż do upływu miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, co miało miejsce w dniu 14 maja 2015 r., był okresem usprawiedliwionej możliwości wstrzymania się przez organ od wydania decyzji. Tym samym nie może być uznany za okres przewlekłości postępowania. Z uwagi na treść zobowiązania organu i wyznaczenie konkretnego terminu przez Sąd – nie sposób obarczyć organu odpowiedzialnością za przewlekłość postępowania, skoro dostosował się on do obowiązku sformułowanego przez Sąd. Nie może również ujść uwadze, że Skarżący sformułował skargę jako skargę na przewlekłość postępowania PINB w H. "po wyroku w sprawie II SAB/Bk 8/13". Tymczasem po wydaniu tego wyroku, oprócz wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu [...] czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji tj. PINB w H. nie dokonywał już czynności w sprawie [...], bowiem postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. został od jej prowadzenia wyłączony. Nastąpiło to po tym, jak decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja PWINB z dnia [...] października 2015 r. zostały uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 735/15 (prawomocny od dnia 24 maja 2016 r.). Na ocenę przewlekłości postępowania PINB w H. orzeczenia te nie mają już jednak wpływu. Reasumując stwierdzić należy, że skoro skarżony organ zastosował się do zobowiązania sformułowanego w wyroku Sądu i wydał decyzję kończącą postępowanie w terminie przez Sąd w tym wyroku wyznaczonym, nie sposób przypisać mu przewlekłości postępowania. Tym samym nie było podstaw nie tylko do stwierdzania przewlekłości postępowania, ale też do orzekania grzywny czy sumy pieniężnej za zaistniałą przewlekłość. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.