II SAB/Bk 144/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego odwołania z dnia [...] maja 2017 r. - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą złożoną za pośrednictwem organu w dniu [...] września 2017 r. skarżący K. P. zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. bezczynność polegającą na braku czynności procesowych w sprawie nadania biegu odwołaniu złożonemu przez niego od decyzji o zwolnieniu ze służby będącej skutkiem przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia przedłożonej propozycji dalszego zatrudnienia w KAS w ramach korpusu służby cywilnej. Z akt administracyjnych wynika, że skargę poprzedziły następujące zdarzenia. Do dnia [...] lutego 2017 r. K. P. (dalej powoływany jako: "skarżący") pełnił służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu rachmistrza celnego. W dniu [...] maja 2017 r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej: "przepisy wprowadzające ustawę o KAS") otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. skarżący przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia. Konsekwencją przyjęcia propozycji zatrudnienia stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Jednocześnie skarżący podjął działania prawne zmierzające do odzyskania na drodze sądowoadministracyjnej utraconego stosunku służbowego. Działania te przybrały postać: - skargi na propozycję zatrudnienia złożoną funkcjonariuszowi jako na akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga została zarejestrowana w WSA w Białymstoku pod sygn. akt II SA/Bk 660/17. Składowi orzekającemu z urzędu jest wiadomym, że sprawa ze skargi na akt – propozycję zatrudnienia, zakończyła się wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. uchylającym propozycję zatrudnienia jako akt wadliwy, wydany z naruszeniem art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Jednocześnie w wyroku Sąd uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. - skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku złożenia propozycji pełnienia służby. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Bk 143/17. Z urzędu składowi orzekającemu jest wiadomym, że skarga w tej sprawie została oddalona wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. - niniejszej skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku nadania biegu odwołaniu skarżącego złożonemu od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od zawartej w propozycji zatrudnienia decyzji o zwolnieniu ze służby, skarżący złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w dniu [...] maja 2017 r. Odwołaniu powyższemu organ I instancji nie nadał biegu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej co do braku nadania biegu odwołaniu poprzez jego nieprzedstawienie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, tj. wskazanemu w odwołaniu właściwemu organowi wyższego stopnia uprawnionemu do rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby Celno - Skarbowej. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował skarżącego, że nie może być ono rozpatrzone we wskazanym przez stronę trybie art. 37 § 1 K.p.a. albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach skarżący wniósł niniejszą skargę zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. bezczynność w zakresie wykonania obowiązku przedstawienia złożonego odwołania organowi wyższego stopnia. Podkreślił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, czego potwierdzeniem stało się to, że musiał złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Wskazał, że ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, iż w świetle art. 132 K.p.a. organ, który wydal decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania, tymczasem organ nie chce przekazać jego odwołania do Szefa KAS ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Organ I instancji nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia dopuścił się zatem bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. oraz o nakazanie przez sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa KAS lub o zobligowanie Dyrektora do merytorycznego rozpoznania odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa z opisanej wyżej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ w sprawie przekształcenia stosunku służbowego skarżącego w stosunek pracy nie została wydana decyzja, nie przysługiwało od niej odwołanie. Na rozprawie dopuszczono do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania sądowego na prawach strony Związek Z. z siedzibą w O. (vide: protokół rozprawy – k. 38 akt). Uczestnik postępowania poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a. czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. wydanego w sprawie II OSK 1704/16, skład orzekający przyjął, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm.; dalej powoływana jako: "P.p.s.a."). Przedmiotowa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). Jak stanowi art. 133 K.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 K.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji. Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 K.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 K.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 K.p.a.). Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 K.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 K.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62). Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 K.p.a. Stanowisko niniejsze w literaturze przedmiotu nie budziło wątpliwości.(por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232). Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Konkludując, należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, to zostały one spełnione: skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniósł przedmiotową skargę na bezczynność. Nadmienić należy, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 "a" P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ do wykonania w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 orzeczenia). O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienie złożonej funkcjonariuszowi, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania K.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.pa. W pkt 4 orzeczenia rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego, w tym przypadku o kosztach zastępstwa procesowego, stosownie do art. 200, 205 § 2 oraz 210 §1 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).