II SAB/Bk 15/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. Ś. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. w przedmiocie choroby zawodowej zobowiązać Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku J. Ś. o stwierdzenie choroby zawodowej – w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi. W dniu [...] lutego 2008 r. J. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. za pośrednictwem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. zarzucając, iż organ ten nie nadał biegu i nie rozpoznał jego wniosku w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Przedstawiając tok postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej oraz okoliczności związane z zatrudnieniem w firmie R. P. skarżący wyjaśnił, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku uchylając w 2000 roku decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., zawarł szereg wytycznych co do dalszego postępowania w tym przedmiocie. Jednakże w ocenie skarżącego organy inspekcji sanitarnej przez 7 lat nie wykonały tych zaleceń i nie wydały decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Wprawdzie pismem z dnia 6 listopada 2000 roku Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. przesłał akta sprawy do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. celem przeprowadzenia badań i wydania stosownego orzeczenia, ale nigdy to nie zostało wykonane. Dodatkowo skarżący zakwestionował trafność i zasadność rodzaju proponowanych mu badań. Podkreślił jednocześnie, iż podda się wszelkim badaniom jeśli zostanie prawidłowo przeprowadzone i będą dotyczyły tych czynników, które występowały w miejscu zatrudnienia. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. do podjęcia decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. wskazał, iż zarzuty w niej zawarte są nieuzasadnione i wniósł o jej oddalenie. Organ podał, iż wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 23.08.2000 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1507/99, P. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wydał dnia [...]10.2000 r. decyzję uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wskazał, iż wykonując powyższe orzeczenia skierował J. Ś. do Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. celem przeprowadzenia ponownych badań i wydania orzeczenia lekarskiego uwzględniającego zalecenia Sądu, na podstawie którego mógłby wydać stosowną decyzję (pismo z dnia [...]11.2000r. znak: [...]). Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 z późn.zm.) właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej wydanego przez placówki medyczne uprawnione do rozpoznania chorób zawodowych oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Zatem wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u J. Ś. uzależnione jest od posiadania przez organ stosownego orzeczenia lekarskiego. W niniejszej sprawie władnym do wydania tego orzeczenia jest P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. Mając powyższe na uwadze organ podniósł, iż ze znajdującego się w aktach pisma Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Bi. z dnia [...]04.2002 r. skierowanego do J. Ś. wynika, że zainteresowany nie poddał się odpowiednim badaniom konsultacyjnym w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., co uniemożliwiło wydanie nowego orzeczenia lekarskiego w sprawie podejrzenia choroby zawodowej. Podobnie w odpowiedzi na skierowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. zapytanie – P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny pracy w B. w piśmie z dnia [...]02.2006r. oraz w piśmie z [...]11.2006r. poinformował PPIS w W. M., że J. Ś. nie zgłosił się na badania lekarskie w związku z czym PWOMP w B. nie miał możliwości kontynuowania postępowania w tej sprawie i wydania orzeczenia. Ponadto organ podkreślił, iż o konieczności uzyskania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. orzeczenia lekarskiego zgodnego z zaleceniami Sądu, na podstawie którego PPIS w W. M. mógłby wydać decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia, J. Ś. był wielokrotnie informowany – ostatnio pismem z dnia [...] grudnia 2006 roku. W tej sytuacji zdaniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. nie można zarzucić mu bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy albowiem długotrwałość postępowania nie wynika z zaniedbań organu, a jest spowodowana działaniem samego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, a jej żądanie wymagało uwzględnienia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z punktu zaś widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 13). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma zatem znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienia, inne akt) nie zostały podjęte lub czynność nie została określona, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 158/05, Lex 223321). Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podkreślić również należy, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji oraz postanowień, od których służy zażalenie jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 kpa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadku zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. jest uzasadniona. W stanie faktycznym sprawy skarżący wyczerpał opisany wyżej tryb zażaleniowy, bowiem w dniu [...] października 2007 r. złożył do organu wyższego stopnia, tj. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zażalenie wskazując, iż organ I instancji nie podjął żadnych działań w sprawie jego wniosku w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżący podkreślił, iż mimo ustawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1 kpa) jego wniosek nadal pozostaje niezałatwiony. Następnie po uzyskaniu od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione, w zakreślonym terminie 30 - dniowym wniósł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. Nie ulega także wątpliwości, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. nie rozpoznał wniosku skarżącego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej i nie załatwił sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Terminy te należy traktować jako maksymalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). W myśl zaś art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Tymczasem z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika niezaprzeczalnie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. wprawdzie podjął pewne czynności związane z nadaniem biegu wnioskowi skarżącego w przedmiocie choroby zawodowej, a wynikające po części z wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 23.08.2000 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1507/99. Jednakże toczące się przez 7 lat postępowanie nie doprowadziło do wydania żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Tok postępowania administracyjnego w tym przedmiocie wygląda bowiem następująco: Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. pismem z dnia [...]11.2000r. znak [...] wystąpił do Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. z prośbą o przeprowadzenie ponownych badań i wydanie orzeczenia lekarskiego, na podstawie którego organ I instancji mógłby wydać decyzję o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Po przeanalizowaniu przesłanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. dokumentacji dotyczącej choroby zawodowej J. Ś. wynika, iż Przychodnia Chorób Zawodowych wystosowywała pisma dot. przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego (pisma z dnia [...]01.2001 roku i [...]03.2001roku - PSSE w W. M., pismo z [...]02.2001 roku - Szpital Ogólny Poradnia Medycyny Pracy w W. M., pisma z [...]10.2001 roku, [...]11.2001 roku – R.-P. w Sz.). Z pisma Przychodni Chorób Zawodowych z dnia [...]04.2002 roku, skierowanego do J. Ś. wynika, iż P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. nie może wydać orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej z uwagi na to, że J. Ś. nie poddał się odpowiednim badaniom konsultacyjnym. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. w dniu [...]01.2006r. zwrócił się do PWOMP w B. z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie postępowania znajduje się postępowanie w sprawie choroby zawodowej. P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. pismem z dnia [...]02.2006r. poinformował, iż w związku z wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z 23.08.2000r. Przychodnia Chorób Zawodowych PWOMP wznowiła postępowanie diagnostyczno-orzecznicze. Z uwagi na charakter sprawy skierowano pacjenta na badania konsultacyjne do jednostki badawczo-rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy - Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Pismem z dnia [...]03.2002r. IMP poinformował Przychodnię Chorób Zawodowych, że J. Ś. nie zgłosił się na badanie konsultacyjne, pacjent nie odpowiedział także na pismo PWOMP w B. z [...]04.2002r. w sprawie dalszych badań. W dniu [...]11.2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. zwrócił się do PWOMP w B. z prośbą o podanie informacji, czy J. Ś. podda się badaniom w Przychodni Chorób Zawodowych oraz czy zostało wydane nowe orzeczenie lekarskie. Z pisma Przychodni Chorób Zawodowych z [...]11.2006r. wynika, iż pacjent od kwietnia 2002r. nie kontaktował się z PWOMP, w związku z czym nie ma żadnych możliwości kontynuowania postępowania w tej sprawie. Pismem z dnia [...]11.2006r. organ I instancji zwrócił się do J. Ś. z pytaniem, czy poddał się wymaganym wyrokiem NSA OZ w Białymstoku badaniom lekarskim, a jeśli nie to jakie były powody nie poddania się. Pan J. Ś. pismem z [...]12.2006r. powiadomił organ I instancji, iż poddał się badaniom w: Klinice Alergologii w B., Centrum Oparzeń w S. Ś., ZOZ w B. w pracowni encefalograficznej oraz Szpitalu Ogólnym w W. M., stwierdzone u niego schorzenia mają związek z wykonywaną pracą i są wymienione w wykazie chorób zawodowych. PPIS w W.M. w dniu [...]12.2006r. wyjaśnił stronie, iż dołączone do pisma wyniki badań zostały włączone do materiału dowodowego i zgodnie z art. 80 kpa zostaną wzięte pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, a uprawnioną jednostką do wydania na ich podstawie nowego orzeczenia lekarskiego jest Poradnia Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania administracyjnego wskazuje, iż faktycznie organ podejmuje pewne czynności w sprawie, niemniej jednak podejmowane czynności są tylko i wyłącznie informacyjne, a organ poprzez te działania ustala jedynie czy skarżący już poddał się badaniom oraz próbuje niejako zdyscyplinować skarżącego do tych badań. Podkreślić przy tym należy, iż działanie organu nie prowadzi do zakończenia postępowania, toczącego się już od 7 lat, co niewątpliwie znacznie przekracza terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W takiej bowiem sytuacji organ powinien wydać orzeczenie na podstawie zebranej dotychczas dokumentacji medycznej, skoro skarżący nie chce się poddać wszystkim wskazanym przez organ badaniom. Podnoszone zatem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. powody niezałatwienia wniosku w terminach przewidzianych prawem nie mogły zostać uwzględnione, albowiem - jak już wskazano na wstępie - zawinienie organu lub jego brak nie przesądzają o dopuszczalności skargi. Przesłanką zasadniczą jest bowiem fakt nie załatwienia sprawy w ustawowych terminach. Stąd bezczynności organu w tym zakresie nie może uzasadniać argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że długotrwałość postępowania nie wynika z zaniedbań organu, a jest spowodowana działaniem samego skarżącego. Podkreślić bowiem należy, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 31/07). W świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów stwierdzić zatem należy, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Powyższe zdaniem Sądu uzasadniało zobowiązanie tego organu do wydania, w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych, rozstrzygnięcia dotyczącego przedmiotowego wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.