II SAB/Bk 15/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy Siemiatycze w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Siemiatycze do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku W. S. z dnia 22 października 2024 r. – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Wójta Gminy Siemiatycze na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 13 sierpnia 2024r. W. S. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy Siemiatycze o udostępnienie następujących informacji: - kserokopii umów i faktur wybranych i zaakceptowanych, przez wykonawcę i inwestora podwykonawców w sprawie: RG.271.2.2023 Poprawa warunków życia mieszkańców Gminy Siemiatycze poprzez budowę kompleksu kulturalno-sportowego w miejscowości C.; - wskazanie inspektora nadzoru budowlanego z imienia i nazwiska oraz ksero jego uprawnień i kserokopii zawartej z nim umowy; - kserokopii dziennika budowy. Organ traktując złożony wniosek jako dotyczący informacji przetworzonej, po bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnianiu, decyzją z 13 września 2024r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie została zakwestionowana w administracyjnym toku instancji i jest ostateczna. Następnie wnioskiem z 22 października 2024r. skarżący ponownie zwrócił się do Wójta Gminy Siemiatycze o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: - kserokopii umów i faktur wybranych i zaakceptowanych, przez wykonawcę i inwestora podwykonawców w sprawie: RG.271.2.2023 Poprawa warunków życia mieszkańców Gminy Siemiatycze poprzez budowę kompleksu kulturalno-sportowego w miejscowości C.; - wskazanie inspektora nadzoru budowlanego z imienia i nazwiska oraz ksero jego uprawnień i kserokopii zawartej z nim umowy; - kserokopii dziennika budowy. W odpowiedzi w piśmie z 4 listopada 2024 r. organ wskazał, że wniosek skarżącego stanowi powielenie wcześniejszego wniosku z 13 sierpnia 2024 r., który został rozpatrzony decyzją odmowną z 13 września 2024 r. Pismem z 5 listopada 2024 r. skarżący poinformował wójta, że fakt złożenia wcześniejszego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz decyzja odmowna nie zwalnia go z obowiązku rozpoznania jego wniosku ponownie i potraktowania jako indywidualnej sprawy. Podniósł, że jeśli wójt "upiera się", że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, powinien poinformować go o tym i wezwać do wykazania interesu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucił Wójtowi Gminy Siemiatycze bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. Zażądał w związku z tym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania wójta do udostępnienia informacji publicznej oraz nałożenia na niego grzywny. Skarżący wskazał, że już raz składał wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji dotyczącej ww. inwestycji. Decyzją z 13 września 2024 r. wójt odmówił mu udzielenia żądanej informacji, gdyż ma ona charakter przetworzony, a on nie wykazał, dlaczego uzyskanie tej informacji jest istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Wskazał, że wójt zamiast załatwić jego wniosek zgodnie z ustawą i wydać nową decyzję, poinformował go zwykłym pismem (przesłanym na emaila), że pyta w zasadzie o to samo, co wcześniej. Zdaniem skarżącego, skoro wcześniej nie udostępniono mu żądanej informacji publicznej, to ma prawo o nią występować, gdyż na datę składania wniosku nie był w jej posiadaniu. W ocenie autora skargi wójt powinien udzielić mu żądanej informacji, a nie zasłaniać się bezpodstawnie informacją przetworzoną czy argumentować, że w sprawie została już wydana decyzja odmowna. Podniósł, że wójt rażąco narusza prawo ograniczając konstytucyjne prawo obywateli do dostępu do informacji związanych z gospodarką finansową gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. Sprawa dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.; dalej u.d.i.p.) w art. 4 określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Jak wynika z powyższego, wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono, dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Przyjęcie, że określona informacja stanowi informację publiczną stawia podmiot zobowiązany przed kolejnymi pytaniami: 1. Czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, 2) Czy jest w posiadaniu informacji prostej czy też wymaga ona wytworzenia na podstawie posiadanych danych (informacja przetworzona). Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). W przypadku badania, czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Wójt Gminy Siemiatycze jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) – co w sprawie nie pozostaje sporne. Wójt nie kwestionuje, że żądana informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Spór dotyczy tego, czy w sytuacji, gdy skarżący ponawia wniosek o tej samej treści, gdy wcześniej organ decyzją odmówił mu udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, możliwe i konieczne jest procedowanie takiego wniosku. Organ uznał, że w takiej sytuacji prawidłowym i wystarczającym jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o wydanej w sprawie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Od rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii zależy stwierdzenie, czy organ w tej sprawie pozostaje bezczynny. Rozważenia wymaga więc, czy w sprawie zaistniały okoliczności stanowiące przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie wniosku strony z 22 października 2024 r. Niewątpliwie, porównując zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku z 13 sierpnia 2024r. i zakres wniosku z 22 października 2024r należy stwierdzić, iż zakresy te się pokrywają – tak podmiotowo, jak i przedmiotowo. Zasadniczo wydanie decyzji w określonym przedmiocie tworzy stan tzw. res iudicata. Oznacza to brak możliwości ponownego rozstrzygania w sprawie tego samego podmiotu, przedmiotu, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i treści żądania strony. Zasadą więc jest, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Zasada ta musi jednak ulec modyfikacji w sytuacji takiej, jaka ma miejsce w zaistniałych okolicznościach, z uwagi na charakter i szczególne znaczenie prawa do informacji publicznej. Art. 61 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, jaką jest jawność działania instytucji publicznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Ograniczenia prawa do informacji publicznej zostały wskazane w art. 5 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) a ponadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2 zd. 1). Swego rodzaju ograniczeniem w dostępie do informacji publicznej jest również wymóg wykazania – celem uzyskania tzw. informacji przetworzonej - że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozwiązanie to wynika stąd, że informacja przetworzona wymaga podjęcia dodatkowych działań (przeanalizowania, obliczenia, zrobienia zestawienia statystycznego czy ekspertyzy, wytworzenia dokumentu, wydobycia informacji ze zbiorów dokumentów), a zatem wiąże się często ze znacznym nakładem pracy podmiotów będących w posiadaniu takich informacji i zobowiązanych do jej udzielenia. Brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (czy to wobec braku udzielenia odpowiedzi przez wnioskodawcę, czy to poprzez przedstawienie argumentacji niewystarczającej do uznania, że taki szczególny interes występuje) skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji. Zarówno rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jak i z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). O ile jednak decyzja wydana na podstawie art. 5 u.d.i.p. z uwagi na res iudicata uniemożliwia ponowne złożenie wniosku przez tę samą osobę w tym samym przedmiocie, to sytuacja taka nie zachodzi w przypadku wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powodu braku wykazania w zakreślonym terminie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Decyzja taka tworzy stan rei iudicatae jedynie w sprawie, której przedmiotem jest zagadnienie wykazania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym takiej decyzji nie stoi na przeszkodzie procedowaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ponownie złożonego wniosku w tym samym przedmiocie (o ile w stanie sprawy nie zachodzi sytuacja nadużycia prawa do informacji publicznej). Za przyjęciem takiej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przemawia choćby dostrzeżony i podnoszony przez skarżącego argument, że nie można wykluczyć sytuacji, w której podmiot ubiegający się o dostęp do informacji w momencie składania pierwszego wniosku nie jest w stanie wykazać się szczególnie istotnym interesem publicznym, a po pewnym czasie interes taki może się pojawić (np. w sytuacji rozpoczęcia pełnienia określonej funkcji, podjęcia badań naukowych itp.). Z tych względów należy przyjąć, że w sytuacji złożenia powtórnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji powinien wniosek taki procedować nawet wówczas, gdy wcześniej decyzją odmówił jej udzielenia z uwagi na niewykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego. Brak takiego procedowania i poinformowanie o tym pismem – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że organ pozostaje bezczynny (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na wysoce wątpliwe w tej sprawie stanowisko organu, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Nie przesądzając tej kwestii w sposób ostateczny zasadnym pozostaje zalecenie Wójtowi dokonania pogłębionej analizy wniosku w tym względzie. Stwierdzając wystąpienie w sprawie bezczynności Sąd zobowiązał Wójta Gminy Siemiatycze do rozpoznania wniosku skarżącego z 22 października 2024 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznane wniosku w trybie tej ustawy oznacza m.in. zachowanie przewidzianych w niej terminów rozpoznania wniosku. Po wyroku sądu termin ten będzie biegł od dnia jego uprawomocnienia się i zwrotu akt organowi. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W rozpoznawanej sprawie sąd nie dopatrzył się takiej postawy po stronie organu. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. W przypadku, gdy sąd zobowiązuje pozostający w bezczynności organ do załatwienia sprawy, grzywna jest środkiem mającym dodatkowo wzmocnić to zobowiązanie, stanowiąc jednocześnie karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Zdaniem sądu, z taką szczególnie naganną sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Poza tym sąd nie stwierdził, aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak było zatem podstaw do wymierzenia grzywny. Dlatego w tym zakresie sąd orzekł jak w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się jedynie wpis od skargi (100 złotych). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.