II SAB/Bk 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. Z. na bezczynność Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. w przedmiocie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego S. Z. z dnia [...] lipca 2016 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 497,00 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. S. Z. (powoływany dalej jako "Skarżący") zwrócił się do Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej o wypłatę należności wymienionych w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz.U. Nr 237, poz. 1719). W dniu [...] lipca 2016 r. na rachunek bankowy Skarżącego wpłynęła kwota 20.898,10 zł ze wskazaniem, iż dokonany przelew obejmuje ryczałt z tytułu przeniesienia i zasiłek osiedleniowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skarżący skierował do Komendanta Głównego Straży Granicznej, za pośrednictwem Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej, ponaglenie do załatwienia sprawy w terminie. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uznał, iż Komendant P. Oddziału Straży Granicznej dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. z tym, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a nadto zobowiązał Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności w załatwianiu spraw w przyszłości. Pełnomocnik Skarżącego pismem z dnia [...] września 2017 r. skierował do Komendanta Głównego Straży Granicznej zażalenie na niezałatwienie przez P. Komendanta Oddziału Straży Granicznej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W dniu 5 października 2017 r. pełnomocnik Skarżącego złożył natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. zarzucając mu naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wnosząc o: 1. zobowiązanie Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej do wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdzenie, że bezczynność Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie Komendantowi P. Oddziału Straży Granicznej grzywny w wysokości 5.000 złotych. 4. zasądzenie od Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych, 5. zobowiązanie Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego w pierwszej kolejności przedstawił tok postępowania, jaki miał miejsce po złożeniu wniosku z dnia [...] lipca 2016 r., wskazując, że w tak wszczętym postępowaniu administracyjnym organ zobowiązany był wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą o wszystkich uprawnieniach Skarżącego, o jakie zawnioskował. W ocenie autora skargi wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 117 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania w §13 wyraźnie wskazuje, że funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu przysługują: (1) diety dla niego i członków rodziny, za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania; (2) zwrot kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza oraz osób, o których mowa w pkt 1; (3) ryczałt z tytułu przeniesienia; (4) zasiłek osiedleniowy; (5) przewóz urządzeń domowych; (6) ryczałt na pokrycie kosztów jednorazowego przejazdu w przypadku, o którym mowa w § 14. We wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżący zawnioskował o wypłatę wszystkich należności opisanych w powołanym przepisie, tymczasem w tytule przelewu przyznanych mu przez Komendanta świadczeń użyto określenia zasiłek osiedleniowy i ryczałt przeniesieniowy co sugeruje, że chodzi wyłącznie o należności wskazane w pkt. 3 i 4. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego niedopuszczalne jest ażeby strona miała się domyślać czy rozstrzygnięto jej wniosek w całości czy w części. Z uwagi zatem na fakt, iż do dnia wniesienia skargi Komendant nie wydał decyzji administracyjnej rozstrzygającej o całości wniosku złożonego przez Skarżącego, zarzut bezczynności jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, a w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi. Poinformował, że w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wystosowanym do pełnomocnika Skarżącego szczegółowo omówił, jakie dokumenty powinien złożyć Skarżący w celu wypłaty pozostałych zawnioskowanych należności. W zakreślonym terminie Skarżący nie przedłożył jednak brakujących dokumentów, a ponadto pełnomocnik skarżącego w dniu [...] października 2017r. wywiódł skargę na bezczynność organu. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2017r. na podstawie art. 36 i art.123 k.p.a. wydano postanowienie o niemożliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie, o czym zawiadomiono stronę, i wyznaczono nowy termin na załatwienie sprawy na dzień 10 listopada 2017r., a następnie w dniu [...] października 2017r. udzielono stronie informacji w zakresie wypłaconego ryczałtu oraz o okolicznościach, które mają wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, a także ponowiono wezwanie do uzupełnienia dokumentów. Końcowo organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2017 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu należności wynikających z § 13 ust.1 pkt 1, 2 i 5 rozporządzenia, co czyni postępowanie ze skargi na bezczynność o zobowiązanie Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej do wydania decyzji administracyjnej bezprzedmiotowym. Organ zasygnalizował dodatkowo, iż wyliczenie wysokości świadczenia oraz wypłata świadczeń określonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia i delegowania następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, a jedynie odmowa wypłaty świadczenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. pełnomocnik Skarżącego oświadczył, że popiera skargę, z wyjątkiem żądania określonego w pkt 1 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przenosząc te ogólne uwagi na temat bezczynności na płaszczyznę kontrolowanej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Skarżący spełnił warunki formalne określone w art. 52 p.p.s.a., składając do Komendanta Głównego Staży Granicznej pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. ponaglenie, a następnie w dniu [...] września 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w trybie art. 37 k.p.a. Kwestia ta nie była zresztą przedmiotem sporu w niniejszym postepowaniu. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w rozpatrzeniu w całości wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. zawierającego żądanie wypłaty należności wymienionych w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania. Merytoryczną ocenę tak zakreślonej skargi należy poprzedzić wyjaśnieniem, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sytuacji zatem, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu całości wniosku Skarżącego. Z akt postępowania bezsprzecznie bowiem wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżący zwrócił się do Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej o wypłatę należności wymienionych w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania, zatem od tej daty należy liczyć termin załatwienia sprawy. Wniosek Skarżącego składał się w istocie z żądania wypłaty wszystkich należności określonych w § 13 ww. rozporządzenia, tj. 1) diety dla niego i członków rodziny, za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania; 2) zwrotu kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza oraz osób, o których mowa w pkt 1; 3) ryczałtu z tytułu przeniesienia; 4) zasiłku osiedleniowego; 5) przewozu urządzeń domowych; 6) ryczałtu na pokrycie kosztów jednorazowego przejazdu w przypadku, o którym mowa w § 14. Tymczasem w dniu [...] lipca 2016r. na rachunek Skarżącego wpłynęła kwota 20.898,10 zł ze wskazaniem, iż dokonany przelew obejmuje ryczałt z tytułu przeniesienia i zasiłek osiedleniowy. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że organ od momentu złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi nie ustosunkował się do pozostałych roszczeń Skarżącego. Bezczynność w tym zakresie ustała dopiero po wniesieniu skargi, bowiem jak wynika z odpowiedzi na skargę w dniu [...] listopada 2017 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu pozostałych należności wynikających z § 13 ust.1 pkt 1, 2 i 5 rozporządzenia. Fakt ten znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Okoliczności tej nie kwestionuje także pełnomocnik Skarżącego, który na rozprawie cofnął skargę w zakresie zobowiązania Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej do wydania w tym przedmiocie - decyzji administracyjnej. Ustalenie w powyższym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, albowiem organ rozstrzygnął o całości wnioskowanych przez Skarżącego – należności. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, zuwagi na bezprzedmiotowość żądania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej przyznania Skarżącemu wnioskowanych świadczeń w zakresie z § 13 ust.1 pkt 1, 2 i 5 rozporządzenia, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 2 sentencji. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego. W orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu zaistniałe w przedmiotowej sprawie okoliczności nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Organ podał przy tym rozsądne przyczyny owego opóźnienia, wskazując, że Skarżący został poinformowany przez Głównego Księgowego P. Oddziału Straży Granicznej o fakcie wypłaty ryczałtu z tytułu przeniesienia i zasiłku osiedleniowego oraz, że złożone dokumenty są niewystarczające do określenia pozostałych należności wynikających z ust. l rozporządzenia. Organ zwrócił też uwagę, że Skarżący pomimo systematycznego odbywania służbowych spotkań z Głównym Księgowym nie złożył wymaganych dokumentów, ale też kierował żadnych pism w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak punkcie 3 sentencji wyroku. Z powyższych względów Sąd nie uznał też za zasadne wymierzenia organowi grzywny i wniosek w tym zakresie oddalił w pkt 4 wyroku. W pkt 5 wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postepowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).