II SAB/Bk 21/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. do podjęcia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych, postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 112,80 (sto dwanaście złotych osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. B. złożył skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. polegającą na niepodejmowaniu zawieszonego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 1987r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału gruntów położonych w S. między ulicami G., B., P., G. i K. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1983 r. Naczelnik Miasta i Gminy S. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa od W. B. (ojca skarżącego) działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0, 0315 ha. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt podziału gruntów położonych w S. między ulicami G., B., P., G. i K., w wyniku którego to podziału pod ulicę S. (przyszłą działkę nr [...]) zostały przeznaczone m.in. działki nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Wojewoda P. stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości nr [...] (decyzja komunalizacyjna). J. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1987 r. W postępowaniu tym, na jego etapie sądowym, wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie SA/Bk 1348/03 uchylono m.in. decyzję SKO w B. z dnia [...] września 2003 r. (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy), którą: 1. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] października 1987 r. w części stwierdzającej w niej, że grunty wydzielone pod budowę ulic, oznaczone w projekcie podziału jako działka nr [...], przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się decyzji, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości i 2. odmówiono stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części. W postępowaniu nieważnościowym prowadzonym ponownie przez SKO po wyroku w sprawie SA/Bk 148/03, Kolegium wydało, działając z urzędu, postanowienie z dnia [...] września 2009 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia innego postępowania nieważnościowego - toczącego się przed Wojewodą P. a dotyczącego decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1983 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] SKO w B. odmówiło, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a, podjęcia zawieszonego postępowania. Uznało, że nie ustąpiły przyczyny zawieszenia, bowiem Wojewoda P. nie rozpoznał jeszcze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. Po rozpoznaniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy – postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Kolegium utrzymało w mocy własne orzeczenie z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarga J. B. na postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 186/10 oraz oddalona została również w tej sprawie skarga kasacyjna J. B. – wyrokiem NSA z dnia 23 października 2013 r. w sprawie I OSK 1539/12. Sąd kasacyjny wskazał, że prawidłowa była zarówno ocena SKO, jak i ocena sądu I instancji o nieustaniu na datę rozpatrywania wniosku o podjęcie postępowania, przyczyny zawieszenia postępowania oraz że w trakcie kontroli sądowej nie mogły być brane pod uwagę okoliczności powstałe po dacie wydania zaskarżonego postanowienia SKO, bowiem sąd orzeka na podstawie stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu. Tymi okolicznościami wskazywanymi przez skarżącego był fakt uchylenia w dniu 6 maja 2010 r. przez WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1440/09 decyzji Ministra Infrastruktury stwierdzających nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. W międzyczasie toczyło się również, wspomniane wyżej, postępowanie nieważnościowe odnośnie decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] lipca 1983 r. W postępowaniu tym Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził jej nieważność w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność W. B. nr [...] i [...]. Odnośnie rozstrzygnięcia Wojewody J. B. złożył wniosek o stwierdzenie jego nieważności, które uzyskał decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. utrzymaną następnie w mocy przez tegoż Ministra w dniu [...] czerwca 2009 r. Wskazane decyzje zostały jednak uchylone na skutek skargi J. B. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie I SA/Wa 1440/09, wskutek czego odzyskała moc decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. i postępowanie wróciło do Ministra Infrastruktury celem zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Jak wynika z akt, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił postępowanie nieważnościowe do czasu przedłożenia przez J. B. postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. B. lub przedłożenia notarialnego poświadczenia dziedziczenia po nim. Postanowienie to w dacie rozpatrywania przez sąd niniejszej sprawy było nieostateczne. W tym stanie faktycznym i prawnym do WSA w Białymstoku w dniu 4 grudnia 2013 r. J. B. złożył skargę na bezczynność SKO w B. polegającą na niepodejmowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] października 2007 r. zawieszonego przez SKO z urzędu postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. i co do którego postanowieniami z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówiono podjęcia w sposób zaakceptowany przez WSA w Białymstoku i przez NSA. J. B. wywiódł w skardze, że SKO co najmniej od daty doręczenia skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 1539/12 wiedziało o ustaniu przyczyny zawieszenia, bowiem w tejże skardze znalazła się informacja o uchyleniu przez WSA w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury stwierdzających nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającej z kolei nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. SKO wiedziało zatem, że zagadnienie prawne będące podstawą zawieszenia zostało dawno rozstrzygnięte oraz powinno było monitować postępowanie Wojewody (art. 99 k.p.a.). Zdaniem skarżącego SKO zlekceważyło również trzydziestodniowy termin na podjęcie postępowania, który biegł po tym jak wezwał Kolegium do usunięcia stanu bezczynności. Bezczynność ta jest wykorzystywana na jego niekorzyść w innych postępowaniach m.in. podatkowych. W ocenie skarżącego zwłoka SKO może przyczynić się do tego, że nieistniejący fragment ulicy S. zostanie przez Gminę S. zasiedziany, co zastąpi faktycznie decyzję podziałową z 1987 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium oceniło, że skarga w niniejszym przypadku jest dopuszczalna, bowiem zmierza do wydania postanowienia zaskarżalnego do sądu administracyjnego (tj. postanowienia o odmowie podjęcia postępowania administracyjnego, jeśli organ stwierdzi brak podstaw do podjęcia). Organ wskazał, że w jego ocenie stan bezczynności nie zaistniał, bowiem: - w sprawie nie ma zastosowania powoływany w skardze art. 99 k.p.a., gdyż dotyczy on przypadków zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. , podczas gdy w sprawie zastosowano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; - Kolegium pozostawało w przekonaniu, że to skarżący zawiadomi organ o ustaniu podstawy zawieszenia przedkładając dowód rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Obecnie Kolegium wyznaczyło nowy skład do rozpoznania kwestii zasadności dalszego zawieszenia, z tym że z uwagi na konieczność ustalenia pełnego, aktualnego wykazu stron i przesłania akt sprawy sądowi w związku ze złożoną skargą na bezczynność – szybkie załatwienie zagadnienia podjęcia lub pozostawienia sprawy w zawieszeniu może się okazać kłopotliwe; - wprawdzie ze skargi kasacyjnej J. B. w sprawie I OSK 1539/12 Kolegium dowiedziało się o wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., jednak nadal stan prawny nieruchomości nr [...], wchodzącej w skład nieruchomości objętych decyzją podziałową z 1987 r., nie został jednoznacznie przesądzony. Nadal też, mimo wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., toczy się przed Ministrem Infrastruktury postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r. Dopóki zatem nie zakończą się postępowania prowadzone przed organami administracji rządowej, których efektem będzie definitywne ustalenie praw własności do działki nr [...] – orzekanie w sprawie nieważności decyzji podziałowej jest przedwczesne. Oznacza to, zwłaszcza po uchwale NSA w sprawie I OPS 2/12, że zagadnieniem wstępnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 1987 r. jest w zasadzie nie nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r., ale stan własności działki nr [...] tj. czy jest własnością Skarbu Państwa, Gminy S. czy też spadkobierców W. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem skarżący wykazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podejmując postępowania w sprawie zawieszonego z urzędu postanowieniem wydanym dnia [...] września 2009r. pozostaje w bezczynności. Co prawda skarżący zarzucił organowi również przewlekłość postępowania, ale w sprawach ze skarg na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania organu, w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowania sądowe, postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, czemu daje wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (vide: postanowienie NSA z dnia 26.07.2012r. sygn. akt II OSK 1360/12). W jednym postępowaniu możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości albowiem oba stany mogą nałożyć się na siebie. Dopuszczalne objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sporu o legalność braku wydania w ogóle lub w ustawowym terminie, aktu albo podjęcia przez organ czynności. Przede wszystkim podkreślić należy, że zawieszenie prowadzonego przez SKO od 28 listopada 2002r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1987r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonych w S. między ulicami P., G., M., G. i K., nastąpiło z urzędu a to wiązało się z obowiązkiem organu systematycznego kontrolowania, czy przeszkoda w kontynuowaniu postępowania istnieje nadal, czy też przestała istnieć. Z art. 97 par. 2 K.p.a. wynika bowiem wprost obowiązek organu administracji publicznej podjęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W sytuacji zawieszenia postępowania z urzędu, aktywność w kontrolowaniu stanu zawieszenia i potrzeby podjęcia postępowania ciąży głównie na organie. Z tych przyczyn zamieszczona w odpowiedzi na skargę uwaga organu o braku inicjatywy skarżącego w podjęciu postępowania, nie może być uznana za usprawiedliwienie bezczynności. Skarżący miał prawo złożenia wniosku o podjęcie postępowania natomiast organ administracji miał obowiązek bieżącego pilnowania z urzędu ustania przeszkody w kontynuowaniu postępowania zawieszonego z urzędu. Wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) i na zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) wymagał od organu administracji aktywności w dociekaniu ustania przyczyny uznanej z urzędu za istotną przeszkodę dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Po drugie zauważyć trzeba, że zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem wydanym we wrześniu 2009r. miało konkretną przyczynę i tylko jej ustanie lub trwanie może być punktem odniesienia przy ocenie stanu bezczynności polegającego na niepodejmowaniu postępowania. Zawieszenie postępowania – jak wynika z treści postanowienia z dnia [...] września 2009r. – nastąpiło z powodu pozostawania (po decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].03.2009r. Nr [...] eliminującej ze skutkiem ex tunc decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2007r. Nr [...]) w toku postępowania przed Wojewodą P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] lipca 1983r. Nr [...], mocą której wywłaszczono od W. B. (ojca skarżącego) działek o numerach [...] i [...], z których działka o numerze [...] objęta została podziałem zatwierdzonym decyzją z [...] października 1987r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. miało zatem obowiązek systematycznego sprawdzania, czy nadzwyczajne postępowanie prowadzone przed Wojewodą P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1983r. jest nadal w toku albo czy zostało ostatecznie zakończone. Kontrola zawieszonego postępowania pod kątem sprawdzenia ustania przeszkody w jego kontynuowaniu dotyczyć może wyłącznie przeszkody uznanej za przyczynę zawieszenia. Powyższa konkluzja nie pozwala na podzielenie stanowiska organu z odpowiedzi na skargę, jakoby stan zawieszenia usprawiedliwiać miał obecnie fakt pozostawania w toku postępowania nadzwyczajnego przed Ministrem Infrastruktury w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu (na datę orzekania przez sąd postępowania zawieszonego nieostatecznym postanowieniem). Kontroli potrzeby utrzymywania postępowania w stanie zawieszenia, SKO nie prowadziło, czego potwierdzeniem są akta administracyjne sprawy, w których brak jest adnotacji na okoliczność czynności sprawdzających potrzebę utrzymywania stanu zawieszenia. Skarżący wykazał przy tym, że z momentem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.05.2010r. sygn. ISA/Wa 1440/09, mocą którego uchylona została decyzja Ministra Infrastruktury z [...].06.2009r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego ministra z dnia [...].03.2009r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1983r., decyzja Wojewody P. z [...] października 2007r. eliminująca ze skutkiem ex tunc decyzję o wywłaszczeniu działek [...] i [...] stała się decyzją ostateczną i nie pozostawało już w toku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1983r. Przestała zatem z momentem uprawomocnienia się wyroku w sprawie ISA/Wa 1440/09, istnieć przeszkoda z powodu której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zawiesiło we wrześniu 2009r. postępowanie, któremu skarżący zarzuca bezczynność. Trafnie skarżący zauważa nadto, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. okoliczność ustania przeszkody z powodu której zawieszone zostało postępowanie w sprawie, musiała być znana z momentem doręczenia odpisu skargi kasacyjnej J. B. wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydanego dnia 27 marca 2012r. w sprawie IISA/Bk 186/10, oddalającego skargę na odmowę podjęcia postępowania. W skardze kasacyjnej bowiem J. B. wskazywał na okoliczność wydania przez WSA w Warszawie wyroku w sprawie I SA/Wa 1440/09 eliminującego decyzję Ministra Infrastruktury stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody P. z [...] października 2007r. a w konsekwencji pozostawiającego jako ostateczne rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej dla niniejszego postępowania administracyjnego jakim było stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu z 1983r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając w sprawie I OSK 1539/12 skargę kasacyjną J. B. od wyroku WSA W Białymstoku oddalającego skargę na odmowę podjęcia postępowania, wskazał, że następcza okoliczność ustania przyczyn zawieszenia nieważnościowego postępowania podziałowego nie ma znaczenia dla oceny legalności odmowy podjęcia postępowania, kontrolowanego poprzez pryzmat okoliczności istniejących w dacie odmowy podjęcia postępowania. Reasumując, Sąd zgadza się ze stanowiskiem strony, że organ mimo otrzymywanych sygnałów i informacji, że przeszkoda z powodu której postępowanie zostało zawieszone, ustała, nie podjął go z urzędu. Nie uczynił tego także po wezwaniu skarżącego do usunięcia stanu bezczynności, co nie mogło pozostać bez wpływu na ocenę charakteru bezczynności. Niepodejmowanie przez organ postępowania zawieszonego z urzędu mimo ustania przyczyny zawieszenia, niewątpliwie wyczerpuje stan bezczynności organu. Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność organów administracji publicznej przysługuje w przypadkach określonych w punktach 1 – 4 par. 2 art. 3 w/w ustawy. Z bezczynnością organu administracji mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w punkcie 4 – tym par. 2 art. 3 ustawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu, czy jest następstwem przeświadczenia organu, że stosowny akt (lub czynność) nie powinien być podjęty, bo występują negatywne przesłanki do wydania aktu. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, by nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki czy opieszałości w podejmowaniu czynności. Na organie administracji ciąży obowiązek podejmowania zawieszonego postępowania niezwłocznie po dostrzeżeniu ustania przyczyny zawieszenia. W konsekwencji ustalenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dopuściło się bezczynności nie podejmując zawieszonego z urzędu we wrześniu 2009r. postępowania, mimo wykazanego ustania przyczyny zawieszenia, Sąd skargę uwzględnił zobowiązując organ do podjęcia postępowania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (art. 149 par. 1 w związku z art. 286 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaniechanie podjęcia postępowania mimo ustania przyczyny zawieszenia miało charakter rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem z momentem doręczenia mu skargi kasacyjnej w sprawie II SA/Bk 186/10, w której zawarta była informacja o wyroku wydanym w sprawie I SA/Wa 1440/09, musiał posiadać wiedzę o ostateczności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1983r. a tym samym o ustaniu przyczyny, dla której postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Brak reakcji organu na powyższą informację nie tylko niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o ostateczności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007r. ale również po wezwaniu skarżącego do usunięcia stanu bezczynności, a także po złożeniu niniejszej skargi, uzasadniały dostrzeżenie w bezczynności cech rażącego naruszenia prawa (art. 149 par. 1 in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W konsekwencji uznania, że niepodjęcie postępowania było następstwem rażącego zaniedbania Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny stosownie do treści art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wniosek skarżącego Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).