II SAB/Bk 22/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. p o s t a n a w i a odrzucić skargę Skarga niniejsza została wniesiona na tle następujących zdarzeń prawnych. W dniu [...] kwietnia 2005 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w M. Likwidacja miała nastąpić z dniem [...] sierpnia 2005r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda P. stwierdził nieważność tej uchwały. Skarga wniesiona przez Gminę W. do WSA w B. (sygn. akt [...]) oraz skarga kasacyjna wniesiona do NSA w Warszawie (...) zostały oddalone. Podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie nieuzyskania przez Gminę W. pozytywnej opinii P. Kuratora Oświaty co do zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w M. Po uzyskaniu zgody Kuratora na likwidację szkoły (postanowienie z dnia [...].12.2006 r., znak [...]) strona skarżąca uznała, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...].05.2005r. W związku z powyższym w dniu [...] marca 2007 r. Gmina W. wystąpiła do Wojewody P. z wnioskiem o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., w trybie art. 154 kpa. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda P. pismem z dnia [...] marca 2007 r. poinformował stronę skarżącą, iż organ ten nie ma możliwości zmienić rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez wydanie decyzji w trybie art. 154 § 2 kpa. Wskazał, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, zatem z uwagi na zasadę odpowiedniego stosowania kpa, przepis powyższy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji Gmina W. wystąpiła z zażaleniem na powyższe pismo (które w jej ocenie winno być wydane w formie decyzji administracyjnej) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie. Zażalenie powyższe zostało załatwione odmownie, a Minister w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził, iż rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru nad działalnością gminy nie podlegają uchylaniu w trybie przewidzianym w kpa. W dniu [...] marca 2008 r. Gmina W. wniosła do tutejszego sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie niewydania decyzji uchylającej rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu wskazała, że wniosek skarżącej z dnia [...].03.2007 r. należało traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 154 § 2 kpa. Jego załatwienie powinno było zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Udzielenie pisemnej odpowiedzi nie spełniało tych wymogów i nie stanowiło o załatwieniu sprawy w sposób przewidziany przepisami kpa. Art. 154 § 2 kpa dotyczy także aktów nadzoru nad działalnością gminną, zatem w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, zgodnie z art. 154 § 2 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Załatwienie sprawy w formie pisma z dnia [...] marca 2007 r., a nie w formie decyzji (art. 104 kpa) prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej i przychylił się do wcześniejszej argumentacji zawartej w piśmie z dnia [...] marca 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 ww. ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 97). Wyrokiem z dnia 28 lutego 1995 r. NSA O.Z. w Łodzi w sprawie SA/Łd 2363/94 (Prok.i Pr. 1995/9/45) wyraził pogląd, że z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. ustanowionej przez ustawę o samorządzie terytorialnym, nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Rozstrzygnięcie to jest następstwem stosunku prawnego nadzoru wynikającym z art. 85 i 87 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Środkiem prawnym służącym do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być tylko bezpośrednie zaskarżenie go do NSA (dziś WSA – przyp. wł.), co określa w art. 98 ustawa o samorządzie gminnym. Nie można zatem uznać, iż wojewoda może zmienić własne rozstrzygnięcia nadzorcze, zwłaszcza przez wydanie decyzji w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Tutejszy sąd administracyjny przychyla się do stanowiska zajętego przez NSA we wskazanym orzeczeniu w zakresie niemożliwości zmiany rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez wydanie decyzji w trybie art. 154 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, a przepis powyższy odnosi się tylko do takich aktów. Ponadto już z charakterystyki aktów nadzorczych organu wynika, iż nie mogą one być uchylane przez organ, który je wydał poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa w postępowaniu nadzorczym dotyczącym działalności organów samorządu gminnego, nie odnosi się do przypadku uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy. Nie jest możliwe wydanie przez wojewodę decyzji administracyjnej uchylającej jego wcześniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze. Mało tego, załatwienie sprawy w niniejszym przypadku nie jest i nie może być podejmowane w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Brak możliwości wydania przez organ nadzorczy decyzji administracyjnej czy postanowienia, jako formy załatwienia wniosku z dnia [...].03.2007 r., skutkuje tym, że nie może być to przedmiotem skargi na bezczynność organu, wniesionej do sądu administracyjnego. Organ nie był bowiem zobowiązany do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nie mógł tego zrobić, zatem nie może być mowy o jego bezczynności w tym zakresie. Forma rozstrzygnięcia w postaci pisma informującego o niedopuszczalności uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego była jedyną możliwą formą w przedmiotowej sprawie. Słusznie Wojewoda P. ustosunkowując się do wniosku z dnia [...].03.2007 r. udzielił odpowiedzi pismem, a nie w formie decyzji, ta bowiem forma była niedopuszczalna. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że nawet w przypadku negatywnego załatwienia sprawy przez organ nadzoru winien on wydać decyzję. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, iż przepisy kpa stanowiące o wydawaniu decyzji i ich uchylaniu nie mają zastosowania w procesie nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. W tej sytuacji niniejszą skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało odrzucić.