II SAB/Bk 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. O. na przewlekłość postępowania Przewodniczącego Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "R. K." w B. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na bezczynność w sprawie o wydanie zaświadczenia p o s t a n a w i a odrzucić skargę B. O. złożyła do tutejszego sądu skargę, której przedmiot określiła jako "przewlekłość postępowania" Przewodniczącego Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "R. K." w B. w rozpoznaniu zażalenia, złożonego przez nią w dniu 12 października 2010 r., na bezczynność Prezesa Spółdzielni, który od dnia 14 września 2009 r. nie rozpatrzył jej wniosku o wydanie zaświadczenia. Zdaniem skarżącej do rozpoznania przedmiotowego wniosku mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu VII "Wydawanie zaświadczeń". Organ – Prezes Spółdzielni – powinien był wydać żądane zaświadczenie dotyczące przekształcenia przysługującego jej, jako członkowi Spółdzielni, prawa do lokalu w odrębną własność - w terminie 7 dni od złożenia wniosku. Wywiodła, że Prezes Spółdzielni jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 i § 2 pkt 5 Kpa (organem organizacji społecznej), który przy załatwianiu spraw dotyczących indywidualnych uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów o spółdzielniach mieszkaniowych i statutu spółdzielni, powinien kierować się przepisami o ogólnym postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kpa. W rozumieniu Kpa Rada Nadzorcza Spółdzielni jest, w ocenie skarżącej, organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa Spółdzielni. Skarżąca wniosła również o zasądzenia na jej rzecz od Skarbu Państwa kwoty 10.000 zł tytułem odszkodowania za straty, jakie poniosła wskutek niemożności posłużenia się wnioskowanym zaświadczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że spółdzielnie mieszkaniowe działają na podstawie ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze oraz ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Wynika z nich, że spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem osób fizycznych, które zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin, a przystąpienie do niej wymaga pisemnej deklaracji składanej pod rygorem nieważności. Zadaniem spółdzielni nie jest wykonywanie zadań publicznych. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. B. O. sprecyzowała zarzuty w pismach z 22 marca 2011 r., 30 marca 2011 r. i 08 maja 2010 r., w których generalnie podtrzymała stanowisko ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 184 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organów, a od dnia 11 kwietnia 2011 r. także skarg na przewlekłość postępowania administracyjnego (na podstawie ustawy z 03 grudnia 2010 r. nowelizującej procedurę sądowoadministracyjną (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), podstawowe znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron – a przedmiotowych działań nie podejmuje. Przedmiotowa skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się postępowaniu. Nie można zatem skarżyć bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wówczas, gdy nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, określony podmiot nie działa jako organ administracji publicznej lub też gdy organ administracyjny nie ma podstaw do działania. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem niedopuszczalna przede wszystkim w sytuacji, gdy sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W rozpoznawanym przypadku skarżąca kwestionuje przewlekłość Przewodniczącego Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej w załatwieniu jej zażalenia, złożonego w trybie art. 37 Kpa, na niewydanie przez Prezesa Zarządu tej Spółdzielni zaświadczenia potrzebnego do przekształcenia posiadanego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności. Zdaniem sądu tak zakreślony przedmiot przewlekłości (bezczynności) nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Przede wszystkim rozpoznanie zażalenia na bezczynność złożonego w trybie art. 37 Kpa nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., a zatem w zakresie objętym kognicją sądów administracyjnych w sprawach o bezczynność, a od 11 kwietnia 2011 r. w sprawach o przewlekłe prowadzenie postępowania. Co prawda przedmiotowe zażalenie rozstrzygane jest w drodze postanowienia, jednakże nie jest to postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. (wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie; postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), na które służy skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zatem nie przysługuje na nie przedmiotowa skarga, to tym samym nie przysługuje ona na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wymienionym postanowieniem wydanym w trybie art. 37 Kpa – i to niezależnie od przedmiotu sprawy, w której zażalenie złożono. Już zatem z tej przyczyny skarga B. O. złożona w sprawie niniejszej podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalna, bo niemieszcząca się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko wyżej zaprezentowane jest jednolite w orzecznictwie (vide postanowienie WSA w Krakowie z 18.03.2010 r., II SAB/Kr 91/09, Lex nr 736319, postanowienie WSA w Gliwicach z 05.06.2009 r., IV SAB/GL 21/09, Lex nr 504035). Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że organy Spółdzielni działają w sprawie niniejszej jako organy administracji publicznej. Z przepisów ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) oraz ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.) wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób fizycznych, która w tej formie organizacyjnej zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych, oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni, potrzeb wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy są własnością członków spółdzielni. Spółdzielnie mieszkaniowe jako osoby prawne są podmiotem praw i obowiązków względem majątku spółdzielni w znaczeniu cywilnoprawnym. Natomiast w znaczeniu ekonomicznym mienie spółdzielni, jako ogół praw majątkowych, jest prywatną własnością członków. Skoro ustawodawca podkreślił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, to znaczy osób zrzeszonych w danej spółdzielni mieszkaniowej, to nie jest to mienie ani państwowe, ani komunalne, ani też korporacji (instytucji) publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni decydują przez wybierane organy o majątku swej spółdzielni (vide uchwała NSA z 11.04.2005 r., I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63). Także Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że stosunki prawne między spółdzielnią mieszkaniową i jej członkami mają charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny, oparty na podporządkowaniu jednej strony – drugiej (vide wyrok TK z 20.04.205 r., K 42/02, OTK-A 2005/4/38). Wobec powyższego nieuzasadniony jest wniosek, że prezes spółdzielni jako członek jej zarządu jest organem administracji publicznej, w stosunku do którego rada nadzorcza spółdzielni jest organem administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. Wymienione podmioty nie wykonują zadań publicznych we własnym imieniu. Dlatego tak działanie, bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie sprawy przez prezesa spółdzielni mieszkaniowej, czy też radę nadzorczą tego podmiotu, nie stanowią działania lub zaniechania, które podlegałoby kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z 22.02.2011 r., I OSK 213/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo braku możliwości rozpoznania złożonej skargi merytorycznie z uwagi na wyłączenie kognicji sądu wskazać jednak należy tytułem wyjaśnienia, że zgodnie z art. 217 § 1 Kpa żądanie wydania zaświadczenia w trybie przepisów Kpa może być załatwione wyłącznie przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Na marginesie zauważyć należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach odszkodowawczych. Spory na tym tle rozpoznają sądy cywilne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.