II SAB/Bk 24/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w B. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. Okręgowa Rada Adwokacka w B. (dalej: "ORA") wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia trwałej niezdolności adwokat A. B. do wykonywania zawodu adwokata, w trybie art. 4c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999 ze zm., dalej "P.a."). Podstawą wszczęcia postępowania było postanowienie Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] czerwca 2015 r. wydane w sprawie [...] o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko A. B., podejrzanej o popełnienie przestępstw z art. 286 § 1 k.k. i z art. 276 k.k. Śledztwo umorzono na podstawie art. 17 § 1 pkt. 2 k.p.k., tj. w związku z ustaleniem, że zachowania A. B. w czasie dokonywania zarzucanych jej czynów, uwarunkowane były całkowicie zniesioną zdolnością rozpoznania znaczenia czynów i kierowania postępowaniem. W wyniku przeprowadzonego postępowania, uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. ORA orzekła o trwałej niezdolności A. B. (dalej zwanej również "skarżącą") do wykonywania zawodu adwokata, zaś uchwałą z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Naczelna Rada Adwokacka w Warszawie (dalej: "NRA") ww. uchwałę utrzymała w mocy. Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2382/17, na skutek skargi wywiedzionej przez A. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił jednak zarówno ww. uchwałę NRA z dnia [...] września 2017 r. oraz uchwałę ORA z dnia [...] czerwca 2017 r. Wyrok ten jest nieprawomocny, bowiem wywiedziona od niego przez NRA skarga kasacyjna, nie została rozpoznana do chwili wydania niniejszego orzeczenia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. A. B. zwróciła się do ORA o umorzenie sprawy wszczętej w trybie art. 4c P.a. z powodu braku podstaw do jej dalszego prowadzenia. Wskazała w jego treści, że przedłożyła do akt szereg zaświadczeń i orzeczeń wojskowych, wskazujących na jej dobry stan zdrowia i brak przeciwwskazań do wykonywania zawodu adwokata, w związku z czym prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. W dniu [...] marca 2019 r. A. B. wniosła ponaglenie do NRA, w sprawie wydania uchwały dotyczącej ww. wniosku o umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 4c P.a. W dniu [...[ marca 2019 r. skarżąca wywiodła do tut. Sądu skargę na bezczynność w sprawie z wniosku o umorzenie postępowania, które jest prowadzone w trybie art. 4c P.a. Wniosła ona o nałożenie na organ grzywny w wysokości 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia, tj. 42.751,10 zł, w przypadku uwzględnienia skargi o zasądzenie połowę ww. kwoty na jej rzecz (tj. 21.357,55 zł), a także o załatwienie sprawy w rybie uproszczonym na podstawie art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przyczyny do prowadzenia sprawy z art. 4c P.a. ustały, bowiem jest ona zdolna do wykonywania zawodu adwokata, zaś samo postępowanie prowadzone jest z przekroczeniem terminów administracyjnych. Podała, że naruszenie ORA polega na nie rozpoznaniu jej wniosku o umorzenie ww. postępowania. W odpowiedzi na skargę ORA wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Wraz z aktami postępowania, ORA przekazała uchwałę z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania w sprawie orzeczenia trwałej niezdolności A. B. do wykonywania zawodu adwokata, zakończonej uchwałą ORA z [...] czerwca 2017 r., utrzymaną w mocy uchwałą NRA z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania jest to, aby postępowanie było prowadzone. W związku zaś z tym, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia niezdolności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata nie toczy się, orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jego umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność ORA w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 17 stycznia 2019 r. o umorzenie postępowania toczącego się w trybie art. 4c P.a., tj. w sprawie stwierdzenia trwałej niezdolności adwokat A. B. do wykonywania zawodu adwokata. Postępowanie to zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2015 r. z urzędu, zaś w chwili obecnej, wydane przez organu obu instancji uchwały zostały uchylone na mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2382/17, zaś skarga kasacyjna NRA wywiedziona od tego wyroku, oczekuje na rozpoznanie przez NSA. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o umorzenie tego postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., z powodu jego bezprzedmiotowości. Zauważyć w tym względzie należy, że postępowanie, którego umorzenia żąda skarżąca, toczy się obecnie przed sądami administracyjnymi, w związku z czym po pierwsze, organ I instancji nie posiada na tym etapie uprawnienia do jego umorzenia (jak chciałaby tego skarżąca). Po drugie zaś, nie można zgodzić się ze stanowiskiem ORA wyrażonym w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] marca 2019 r., że postępowanie to zostało zakończone i obecnie się nie toczy. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie prowadzone uprzednio przed organami adwokatury, wskutek skargi skarżącej zostało obecnie skierowane na drogę postępowania sądowego, a zatem nie można mówić o prawomocnym zakończeniu tego postępowania, tym bardziej, że na chwilę obecną, obie uchwały organów adwokatury zostały uchylone na mocy ww. wyroku WSA w Warszawie. W przypadku zaś oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA, sprawa niniejsza powróci do rozpatrzenia przed organem I instancji, natomiast w przypadku jej uwzględnienia, powróci do rozpoznania przez WSA w Warszawie. Na uwadze mieć przy tym należy, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez ORA z urzędu, a więc w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Sama zaś skarżąca we wniosku o umorzenie tego postępowania powołała art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z art. 105 § 2 k.p.a. jasno wynika więc, że na jego podstawie nie można umorzyć postępowania wszczętego z urzędu, lecz tylko takie, które zostało wszczęte na żądanie strony. Podkreślić należy, że ani ten przepis, ani inne przepisy k.p.a., nie stanowią podstawy do wydania jakiegokolwiek orzeczenia o odmowie umorzenia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że organ, nie dostrzegając przesłanek umorzenia postępowania, powinien to postępowanie kontynuować, nie wydając rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 października 2011 r., II SA/Gl 348/11, Lex nr 1687428). Jak wskazał przy tym NSA oz. W Poznaniu w wyroku z 5 sierpnia 2003 r. (II SA/Po 112/03, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"): stanowisko organu administracji publicznej w zakresie niezasadności wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego powinno być wyrażone przez wydanie decyzji merytorycznej. Żaden przepis prawa, w tym art. 105 k.p.a., nie daje podstaw do wydania decyzji ani postanowienia o odmowie umorzenia postępowania. Decyzja o odmowie umorzenia postępowania, jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest nieważnością (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, dotyczącej bezczynności organu I instancji w sprawie niezałatwienia wniosku skarżącej o umorzenie postępowania, wszczętego z urzędu oraz rozpatrując ją w kontekście pojęcia bezczynności, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy ORA nie miała obowiązku do podjęcia/wykonania określonej czynności, w reakcji na ww. wniosek, bezczynność organu nie zachodzi. Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie tut. Sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (vide: art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zaś oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, skoro w niniejszej sprawie, na ORA nie ciążył obowiązek wydania prawnego rozstrzygnięcia w reakcji na wniosek skarżącej o umorzenie postępowania, a co więcej, organ ten nie miał uprawnień do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć w sprawie, która obecnie toczy się przed NSA, nie można mówić o jego bezczynności. Ewentualną dopuszczalną formą reakcji na przedmiotowy wniosek, mogło być jedynie pismo informujące skarżącą o obecnym stanie sprawy oraz o braku możliwości umorzenia postępowania, jednakże ORA nie pozostawała w prawnym obowiązku skierowania do skarżącej takiego pisma. W związku z powyższym, brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, wywiedzionej przez skarżącą, bowiem w sprawie niniejszej nie zaistniał stan bezczynności organu. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącej o umorzenie postępowania toczącego się w trybie art. 4c P.a., zgodnie z jej oczekiwaniami, nie stanowi o bezczynności. Wskutek powyższego, na uwzględnienie nie zasługiwały również wnioski skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej (vide: art. 149 § 2 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.