II SAB/Bk 27/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. w przedmiocie sprawdzenia legalności wybudowania budynku zlewni mleka 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.M. do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego wniosek M.S. z dnia [...] października z 2011 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z dnia [...].10.2011 r. (uzupełnionym w dniu [...[.11.2011 r.) M. S. (zwany również: "Skarżącym"), reprezentowany przez E. S., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. (zwany w skrócie: "PINB") o sprawdzenie legalności budowy budynku z przeznaczeniem na zbiornik na mleko we wsi Ż.W. na działce o nr ewid. [...]. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...].12.2011 r. organ poinformował, że postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku z przeznaczeniem na zlewnię mleka na działce o nr ewid. nr [...](której współwłaścicielami są S. M., T. K. M. i E. S.) w miejscowości Ż. W. [...] gmina K. zostało wszczęte na podstawie interwencji z dnia [...].09.2007 r. E. S. PINB zaznaczył, że obecnie postępowanie jest zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w W. M., tj. do zakończenia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności nieruchomosci dotyczących działek oznaczonych nr ewid. Nr [...]. Organ nadmienił również, że wyrokiem z dnia 11.09.2008 r. sygn. akt II SA/Bk 199/08 WSA w Białymstoku oddalił skargę E. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].02.2008 r. nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia legalności budowy. W tej sytuacji niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie nowego postępowania, gdyż byłoby to drugie postępowanie w tej samej sprawie. Ponadto PINB zaznaczył, że Skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie legalności budowy budynku zlewni mleka. W piśmie z dnia [...].12.2011 r. adresowanym do PINB, pełnomocnik podniósł, że skoro organ uważa, że Skarżący nie jest stroną postępowania, to powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie. W odpowiedzi na powyższe PINB pismem z dnia [...].01.2012 r., powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11.09.2008 r. sygn. akt II SA/Bk 199/08 ponownie poinformował, że niedopuszczalne jest wszczynanie i prowadzenie nowego postępowania w tej samej sprawie oraz, że Skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania. W dniu [...].01.2012 r. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło zażalenie, w którym pełnomocnik Skarżącego podniósł, że pomimo upływu trzech miesięcy, PINB w W.M. nie wszczął postępowania administracyjnego oraz nie wykonał żadnych czynności w celu załatwienia wniosku z dnia [...].10.2011 r. Po rozpatrzeniu zażalenia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...].02.2012 r. nr [...]odmówił wyznaczenia PINB w W.M. dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że niedopuszczalne jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie, w którym postępowanie administracyjne jest już prowadzone. Organ nadmienił, że postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku zlewni mleka zostało wszczęte, oraz że obecnie jest zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności nieruchomosci. Ponadto P.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaznaczył, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...]12.2011 r. oraz z dnia [...].01.2012 r. udzielił pełnomocnikowi odpowiedzi na wniosek z dnia [...].10.2011 r. W dniu 27.02.2012 r. pełnomocnik Skarżącego złożył skargę na bezczynność PINB w W.M. podnosząc następujące zarzuty: 1) rażace naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego przez faktyczną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji złożenia wniosku przez stronę, która żąda załatwienia swojej sprawy. 2) naruszenie art. 35 § 1, § 2, § 3 k.p.a. przez przekroczenie terminów określonych w tych przepisach i brak jakiejkolwiek informacji o przyczynach takiego postępowania. Mając powyższe zarzuty na względzie strona skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB w W. M. do wydania, w zakreślonym przez Sąd terminie, aktu administracyjnego załatwiającego wniosek z dnia [...].10.2011 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że od dnia złożenia wniosku, PINB nie podjął żadnych czynności, w tym nie wydał postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wskazała, że jako współwłaściciel działki, na której zrealizowano przedmiotowy obiekt ma interes prawny i jest stroną postępowania. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a artykułu 3 § 2 ww. ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W razie skargi na niewydanie postanowienia w ustawowo określonym terminie służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie przepisem art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, tryb powyższy został wyczerpany, bowiem pełnomocnik Skarżącego w dniu [...].01.2012 r. złożył zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w którym podniósł, że pomimo upływu trzech miesięcy, PINB w W.M. nie wszczął postępowania administracyjnego oraz nie wykonał żadnych czynności w celu załatwienia wniosku z dnia [...].10.2011 r. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi podać należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109) Zgodnie z treścią art. 35 §1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te należy traktować jako maksymalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 roku, VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Należy też zaznaczyć, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a. Przyczyny te niezostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (A. Wróbel, Komentarz do art. 61 (a) Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. Lex). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że PINB w W. M. po wpłynięciu wniosku Skarżącego z dnia [...].10.2011 r o sprawdzenie legalności budowy budynku z przeznaczeniem na zlewnię mleka na działce o nr[...], której współwłaścicielami są S. M., T. K. M. i E. S., wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia [...].12.2011 r. oraz z dnia [...].01.2012 r. informujące, że skoro na wniosek E. S. prowadzone jest już postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku z przeznaczeniem na zlewnię mleka na działce o nr ewid nr [...](obecnie zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w W. M.), to niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie drugiego postępowania w tej samej sprawie. Ponadto w powyższych pismach organ pierwszej instancji podniósł, że Skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie legalności budowy zlewni mleka. W tych okolicznościach ewidentnym w sprawie jest, że PINB w W.M. nie załatwił wniosku w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie wydał bowiem aktu w formie określonej w k.p.a. Jak to już zostało wcześniej wskazane bezczynność organu administracji publicznej zachodzi także wtedy, gdy organ podjał czynności w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie wydał w terminie określonego aktu prawnego. Skoro zatem PINB w W. M. nie wydał aktu w formie przewidzianej w k.p.a , a jedynie pismem z dnia [...].12.2011 r. oraz z dnia [...].01.2012 r. poinformował pełnomocnika, że Skarżący nie posiada statusu strony oraz, że niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenia postepowania w tej samej sprawie, to należy uznać zasadność skargi na bezczynność postępowania. W świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.M. pozostaje w bezczynności w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...].10.2011 r., co uzasadniało zobowiązanie tego organu do wydania aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi - art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a. (obowiązującym od dnia 12.07.2011 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu orzeka, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2 art. 149). Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, nie skorzystał z ww. uprawnień. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiała, przede wszystkim okoliczność, iż pełnomocnik Skarżącego nie złożył wniosku o ukaranie organu grzywną. Ponadto Sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu jak też nie stwierdził rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że PINB w W.M. zareagował na wniosek Skarżącego z dnia [...].10.2011 r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...].12.2011 r. oraz z dnia [...].01.2012 r. poinformował bowiem pełnomocnika, że Skarżący nie posiada statusu strony oraz, że niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenia postepowania w tej samej sprawie. Zdaniem Sądu nie zwalniało to jednak organu z formalnego obowiązku załatwienia wniosku w formie prawem przewidzianej. Zobowiązując PINB w W.M. do rozpoznania wniosku z dnia [...].10.2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (Sąd nie przesądza jednak sposobu załatwienia sprawy) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniono realność zakreślonego terminu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.