II SAB/Bk 28/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego i studni kopanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego wniosek E. S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. na rzecz skarżącego E. S. kwotę 124 (słownie: sto dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z dnia [...].08.2011 r. E. S. (zwany również: "Skarżącym" wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. (zwany w skrócie: "PINB") o wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego i studni kopanej prowadzonej przez T. M. we wsi Ż. W. na działce o nr ewid. [...]. W związku z powyższym w dniu [...].09.2011 r. organ przeprowadził kontrolę ww. inwestycji, która wykazała, że budowa prowadzona jest zgodnie z decyzją nr [...]z dnia [...].05.2011 r., wydaną przez Starostę W., udzielającą pozwolenia na budowę. Z kolei w piśmie z dnia [...].09.2011 r. PINB wyjaśnił Skarżącemu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych. Jednocześnie organ poinformował, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie w związku z żądaniem Skarżącego, organ pierwszej instancji w dniu [...].11.2011 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w W. M. o wydanie kopii mapy załączonej do wyroku z dnia [...].12.2010 r. sygn. akt [...], która zdaniem strony skarżącej może mieć wpływ na wynik sprawy. Pismem z dnia [...]11.2011 r. Sąd Rejonowy poinformował, że żądana mapa została sporządzona przez biegłego w dużym formacie, i ze względów technicznych nie ma możliwości jej skopiowania, a jedyna z wydanych kopii powinna być w posiadaniu Skarżącego. Po przedłożeniu przez Skarżącego przedmiotowej kopii mapy do PINB , organ pismem z dnia [...].01.2012 r. poinformował ww., że nie posiada on statusu strony w postępowaniu w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego i studni kopanej przez T. M. Po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej z dnia [...].01. 2012 r. dotyczącego przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy przez T. M. budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...]w miejscowości Ż. W., postanowieniem z dnia [...].02.2012 r. nr [...]P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił wyznaczenia PINB w W.M. dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skoro Skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to nie może korzystać ze środków dyscyplinujących postępowanie organu określonych w art. 37 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł również, że działanie organu pierwszej instancji nie nosi oznak przewlekłości z uwagi na fakt, że w związku z wnioskami Skarżącego PINB podejmował stosowne działania, tj: kontrolę budowy, czynności mające na celu ustalenie statusu Skarżącego jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego, o czym ww. był informowany. Ponadto P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaznaczył, że równolegle prowadzone jest w organie architektoniczno-budowlanym postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]Starosty W. z dnia [...].05.2011 r. udzielającej T.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. nr [...]stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez E. S. z uwagi na to, że odwołujący nie ma przymiotu strony. W dniu 7 marca 2012 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność PINB w W. M. podnosząc następujące zarzuty: 1) rażące naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego przez faktyczną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji złożenia wniosku przez stronę, która żąda załatwienia swojej sprawy. 2) naruszenie art. 35 § 1, § 2, § 3 k.p.a. przez przekroczenie terminów określonych w tych przepisach i brak przewidzianej prawem informacji o przyczynach takiego postępowania. Mając powyższe zarzuty na względzie strona skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB w W. M. do wydania, w zakreślonym przez Sąd terminie, aktu administracyjnego załatwiającego wniosek z dnia [...].08.2011 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że od dnia złożenia wniosku, PINB nie podjął żadnych czynności, w tym nie wydał postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wskazała, że jako właściciel działek sąsiednich nr [...]i części działki nr [...]ma interes prawny i prawo strony w niniejszym postępowaniu. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a artykułu 3 § 2 ww. ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W razie skargi na niewydanie postanowienia w ustawowo określonym terminie służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie przepisem art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, tryb powyższy został wyczerpany, bowiem Skarżący w dniu [...].01.2012 r. złożył zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na przewlekłość postępowania PINB w W. M. w sprawie załatwienia wniosku z dnia [...].08.2011 r. o wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego i studni kopalnej przez T. M. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi podać należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109) Zgodnie z treścią art. 35 §1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te należy traktować jako maksymalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 roku, VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Należy też zaznaczyć, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (A. Wróbel, Komentarz do art. 61 (a) Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. Lex). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ po wpłynięciu wniosku Skarżącego z dnia [...].08.2011 r. o wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego i studni kopanej prowadzonej przez T. M. we wsi Ż.W. na działce o nr ewid.[...], w dniu [...].09.2011 r. przeprowadził kontrolę ww. inwestycji, zaś w dniu [....09.2011 r. wystosował do wnioskodawcy pismo informujące, że brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych, oraz że Skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Także w piśmie z dnia [...].01.2012 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę skarżącą, że nie posiada statusu strony w postępowaniu w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego i studni kopanej przez T. M. W tych okolicznościach ewidentnym w sprawie jest, że PINB w W. M. nie załatwił wniosku w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie wydał bowiem aktu w formie określonej w k.p.a. Jak to już zostało wcześniej wskazane bezczynność organu administracji publicznej zachodzi także wtedy, gdy organ podjął czynności w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie wydał w terminie określonego aktu prawnego. Skoro zatem PINB w Wysokiem Mazowieckiem nie wydał aktu w formie przewidzianej w k.p.a , a jedynie pismem poinformował Skarżącego, że nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to należy uznać zasadność skargi na bezczynność postępowania. W świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.M.pozostaje w bezczynności w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...].08. 2011 r., co uzasadniało zobowiązanie tego organu do wydania aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi - art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a. (obowiązującym od dnia 12.07.2011 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu orzeka, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2 art. 149). Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, nie skorzystał z ww. uprawnień. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiała, przede wszystkim okoliczność, iż Skarżący nie złożył wniosku o ukaranie organu grzywną. Ponadto Sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu jak też nie stwierdził rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że PINB w W. M. zareagował na wniosek Skarżącego z dnia [...].08.2011 r. Organ pierwszej instancji w dniu [...].09.2011 r. przeprowadził bowiem kontrolę przedmiotowej budowy, a pismem z dnia [...].09.2011 r. oraz z dnia [...].01.2012 r. poinformował Skarżącego, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego i studni kopanej przez T. M.. Zdaniem Sądu nie zwalniało to jednak organu z formalnego obowiązku załatwienia wniosku w formie prawem przewidzianej. Zobowiązując PINB w W. M. do rozpoznania wniosku z dnia [...].08.2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (Sąd nie przesądza jednak sposobu załatwienia sprawy) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniono realność zakreślonego terminu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.