II SAB/Bk 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.R. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy H. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdza prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy H. w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Wójtowi Gminy H. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych, 3. przyznaje adwokat J.T. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J.R. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Pan J.R. (dalej powoływany jako Skarżący) wniósł dnia 3 stycznia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy H. i Wójta Gminy N., związane z niezakończeniem postępowania w związku z samowolnym obniżeniem terenu na działce o nr geodezyjnym 1337 w N. i na części działki o nr geodezyjnym 1338 w N., stanowiącej własność Skarżącego. Zaskarżonemu postępowaniu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1. Naruszenie art. 35, art. 36 i art. 37 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej powoływanego jako Kpa) poprzez niedokończenie do dnia wszczęcia postępowania skargowego postępowania w sprawie samowolnej zmiany naturalnego ukształtowania terenu na działkach o numerach 1337 i 1338 położonych w N., będących własnością Skarżącego. 2. Naruszenie art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, a także zaniechania wykonywania czynności postępowania wszczętego na wniosek Skarżącego i nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie, co było bezpośrednią przyczyną wynikłej przewlekłości postępowania administracyjnego. 3. Naruszenie art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 Kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia do dnia wniesienia skargi całego materiału dowodowego oraz nie wzięcie pod uwagę zarzutów Skarżącego dotyczących naruszeń na jego szkodę i kilkukrotną odmowę powołania biegłego z uprawnieniami w celu stwierdzenia naruszonych stosunków wodnych na gruncie Skarżącego, a także bezprawnego zobligowania Skarżącego do wystąpienia do Wójta Gminy N. z wnioskiem o rozgraniczenie działek spornych (nr geoid. 1337 i 1338), które to działki posiadają rozgraniczenie, a co za tym idzie nie było podstaw do zawieszania postępowania w sprawie. Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia sprawiedliwości i rzetelności w toku postępowania oraz naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego. Poza tym Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 8 oraz art. 1 protokołu 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 14 oraz art. 1 protokołu nr 12 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej jako EKOPCiPW), a także art. 17 E EKOPCiPW w związku z ogólnym zakazem nadużywania prawa przez organy administracji publicznej. W uzasadnieniu Skarżący podał, iż dnia 29 stycznia 2010 r. wystąpił do Wójta Gminy N. o wydanie decyzji przywracającej poprzedni stan ukształtowania terenu działki o numerze geodezyjnym 1337 w N. oraz części działki o numerze geodezyjnym 1338 w Narwi, stanowiące własność Skarżącego. Dnia 15 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazało sprawę Wójtowi Gminy H. Z kolei postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. SKO wyłączyło Wójta Gminy N. od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Jak podaje Skarżący w przedmiotowej sprawie łącznie zostało uchylonych 5 decyzji administracyjnych, a sprawa toczy się już 4 lata i dwukrotnie SKO stwierdzało przewlekłość postępowania, w tym raz z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie toczyło się prawidłowo i organ rozpoznawał wszystkie aspekty sprawy. Ponadto zaznaczył, że w istocie sprawa prowadzona była od 6 maja 2011 r., gdyż dopiero tego dnia Wójt Gminy H. otrzymał akta sprawy po przekazaniu mu jej przez SKO w B. Organ zaznaczył także, że czas jej trwania uzależniony był od występowania nowych wątków w sprawie, a także od powstania zagadnienia wstępnego, co spowodowało zawieszenie postępowania. Wydłużony czas, zdaniem organu, miał miejsce także z przyczyn leżących po stronie Skarżącego, gdyż ten wnosił szereg odwołań od postanowień wydawanych w trakcie jego przebiegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wójta Gminy H. niewątpliwie wystąpiła przewlekłość postępowania. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie zachodzi. Pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ( tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa (trwało) dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Zadaniem sądu badającego zarzucaną bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, jest wypowiedzenie się, czy dokonywane przez organ czynności procesowe były uzasadnione przepisami prawa materialnego i procesowego oraz czy odległości czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie były nadmierne, przy uwzględnieniu art. 35 par. 5 K.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy H. prowadził postępowanie administracyjne w istocie od dnia 6 maja 2011 r. Prowadząc postępowanie wydane były cztery decyzje administracyjne w postępowaniu zwykłym, które to decyzje były uchylane przez SKO w B. Ponadto SKO w Białymstoku wydało dwa postanowienia na wniosek Skarżącego, w których uznało, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, a w jednym z nich uznano także, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa w procesie prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że przebieg postępowania przed Wójtem Gminy H. przedstawiał się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] SKO w Białymstoku przekazało sprawę do rozpoznania przez Wójta Gminy H. 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. , nr [...] Wójt Gminy H. odmówił wydania decyzji przywracającej stan poprzedni na rzeczonych działkach należących do Skarżącego. 3. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. SKO uchyliło decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z zobowiązaniem organu do uzyskania ekspertyzy biegłego dotyczącej stanu faktycznego sprawy. 4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ ponownie odmówił wydania decyzji przywracającej stan poprzedni na działkach skarżącego. Decyzja ta została uchylona przez SKO dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu SKO ponownie zobowiązało organ do uzyskania ekspertyzy biegłego, uznając poprzednią za niewystarczającą. Akta zwrócono organowi [...] stycznia 2012 r. 5. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. organ wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji przywracającej stan poprzedni. Dnia [...] sierpnia 2012 r. SKO ponownie uchyliło rzeczoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zobowiązując organ I instancji do uzupełnienia opinii biegłego w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Akta zwrócono [...] sierpnia 2012 r. 6. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji ponownie wydał decyzję odmawiającą wydanie decyzji przywracającej stan poprzedni, która to decyzja została ponownie uchylona przez SKO dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu SKO podniosło kwestię sporną o przebiegu granic pomiędzy działkami nr 1337 i 1338. 7. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy H. zawiesił postępowanie w sprawie i zobowiązał Skarżącego do wystąpienia do Wójta Gminy N. z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości. 8. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] SKO uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. 9. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] SKO stwierdziło istnienie podstaw do wyłączenia Wójta Gminy H. i przekazało sprawę Wójtowi Gminy N. Nadmienić należy także, że w trakcie prowadzonego postępowania Skarżący dwukrotnie wnosił zażalenie do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy H. Zażalenia te SKO uznało za zasadne stwierdzając, że doszło do przewlekłości postępowania, z tym że w jednym przypadku przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]). W drugim postanowieniu SKO uznało przewlekłość bez rażącego naruszenia prawa (postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z winy organu i to z rażącym naruszeniem prawa. Wystarczy bowiem prześledzić terminy załatwienia spraw, żeby przekonać się w jakich odstępach czasowych były one załatwiane. Pomiędzy wydawaniem decyzji upływał termin kilkumiesięczny, a w jednym przypadku termin dziesięciomiesięczny. Działanie takie jest zdaniem Sądu niedopuszczalne i nie ma nic wspólnego z zasadami prowadzenia postępowania wyrażonymi w KPA. Działanie to można również uznać za pozorne ze względu chociażby na wielokrotne powoływanie tego samego biegłego i kolejne uzupełnianie przez niego ekspertyzy. Ponadto o przewlekłości świadczy także sam fakt dwukrotnego uznania postępowania za przewlekłe przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ponadto uchylając kolejne decyzje organu I instancji SKO zaznaczał, że należy sprawdzić uprawnienia biegłego eksperta. Z zaświadczenia z dnia [...] lutego 1966 r. (k.19) wynika bowiem, że biegły jest ekspertem z zakresu geologii i jest władny do sporządzania projektów, badań i dokumentacji geologicznych w zakresie poszukiwania i rozpoznawania wód podziemnych. Nie jest on zatem biegłym hydrologiem, na co słusznie wskazywało SKO w Białymstoku, a co za tym idzie wystąpienie Wójta z [...] marca 2012 r. do Ministerstwa Środowiska należy również uznać za nieuzasadnione i przedłużające postępowanie, szczególnie że w następstwie tych działań nowy biegły został w końcu powołany. Konsekwencją dostrzeżenia ewidentnej przewlekłości postępowania, stało się uwzględnienie skargi w sposób wynikający z treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zatem do treści tego przepisu, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W kontrolowanej sprawie Sąd nie odnalazł elementów usprawiedliwiających opieszałość organu a ewidentne lekceważenie uzasadnień i wytycznych SKO w B. przez organ I instancji, nie pozwalało Sądowi na łagodniejsze potraktowanie postawy organu. Konsekwencją stwierdzenia rażącej przewlekłości stało się także orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny. Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 2000 złotych. Wprawdzie strona, ustnie na rozprawie, wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 złotych, ale wnioskiem tym skład orzekający nie był związany stosownie do treści art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że o wysokości grzywny rozstrzygnął samodzielnie sąd, który określenia kwoty grzywny dokonał poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2006r. (sygn. III SA/Wa 1237/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 par. 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przy tym wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Z uwagi na złożony przed zamknięciem rozprawy wniosek pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy, orzeczono też o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego przed sądem (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).