II SAB/Bk 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Koła Łowieckiego "R." w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Koło Łowieckie "R." w B. do załatwienia wniosku skarżącego A. D. z dnia [...].12.2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Koła Łowieckiego "R." w B. na rzecz skarżącego A. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Koła Łowieckiego "R." w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. A. D., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wystąpił do Koła Łowieckiego "R." w B. (dalej powoływanego jako: "Koło") o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii dokumentów i informacji tj.: - wskazania daty powołania / zatrudnienia strażnika łowieckiego, -doręczenie kopii uchwały Zarządu Koła w przedmiocie powołania/ zatrudnienia strażnika łowieckiego, -doręczenie protokołu posiedzenia Zarządu Koła na którym tą uchwałę podjęto, - doręczenie aktu powołania / zatrudnienia strażnika łowieckiego, - wskazanie numeru legitymacji strażnika łowieckiego, - wskazanie szczegółowego zakresu obowiązków strażnika łowieckiego, -datę ukończenia z wynikiem pozytywnym szkolenia strażnika, a także doręczenia kopii zaświadczenia o przebytym szkoleniu, -doręczenie potwierdzenie zawiadomienia członków koła o osobie pełniącej obowiązki strażnika łowieckiego, -doręczenia corocznych sprawozdań z działalności strażnika łowieckiego za okres powołania / zatrudnienia – do chwili obecnej. A. D. wskazał we wniosku formę udostepnienia informacji, a także sposób jej przekazania. W odpowiedzi na powyższy wniosek zarząd koła zaprosił A. D. dwukrotnie, bezskutecznie na posiedzenie zarządu. Koło nie powiadomiło skarżącego, by nie posiadało żądanych informacji. Nie wydało także decyzji odmawiającej udzielenia informacji. W dniu [...] stycznia 2019 r. A. D. ( dalej powoływany jako: skarżący) wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Koła Łowieckiego "R." w B., polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności wskazał na przepis art. 4ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy tej ustawy. Dalej strona skarżąca podkreśliła, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W przedmiotowej sprawie organ, którego bezczynność została zaskarżona, wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, polegające m.in. na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących. Zdaniem skarżącego skoro wykonywane zadania mają charakter publiczny, zatem informacja o działalności organów Polskiego Związku Łowieckiego, winna, być udzielana na wniosek każdego obywatela RP. Podkreślił jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i NSA, że koło łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji zadań i celów łowiectwa. Publicznoprawny charakter działalności Koło Łowieckiego "R." przesądza, zdaniem skarżącego, również o tym, iż żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Konkludując autor skargi wywiódł, że skoro wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, powinien podlegać rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Autor skargi podkreślił, że do dnia wniesienia skargi żądana informacja nie została udzielona. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie Koła Łowieckiego "R." w B. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku w zakresie żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o jej oddalenie wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o bezczynności albowiem takowa nie miała miejsca. Zarząd Koła wskazał w skardze, iż nie miał podstaw prawnych, aby udzielić takiej informacji w trybie przywołanej w skardze ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. Dodatkowo autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że Koło Łowieckie w odniesieniu do wniosku zastosowało dotychczasową praktykę, a mianowicie zaprosiło skarżącego na posiedzenie zarządu celem wyjaśnienia wątpliwości i udostępnienia dokumentów. Ponadto zakwestionował, iżby żądane we wniosku informacje stanowiły informacje publiczną w rozumieniu ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie wyjaśnić należy, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie powyższe uwagi, w pierwszej kolejności ustalenia wymagała kwestia czy Koło Łowieckie jest podmiotem, który został przez ustawodawcę zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawarto katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w pkt 5 wskazując, że takimi są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie są podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a przez to są objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i p. (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13).Z przepisów ustawy Prawo łowieckie wynika bowiem, że ustawodawca przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m. in. z art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Tymi zadaniami są m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (patrz. R. Stec, "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Zadania te wykonują także koła łowieckie, które zgodnie z treścią art. 33 Prawa łowieckiego, zrzeszając osoby fizyczne stanowią podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim (ust. 1). Koła łowieckie posiadają osobowość prawną którą nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim (ust. 2 i 3). Wobec powyższego bezsprzecznie koło łowieckie jest podmiotem objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Rozważenia wymagało również, czy żądane przez skarżącego informacje i dokumenty dotyczące powołania strażnika łowieckiego, jego kwalifikacji, uprawnień i sprawozdań z działalności stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty i informacje stanowią informację publiczną. Sąd wskazuje w tym miejscu,, iż pozycja strażnika łowieckiego regulowana jest w ustawie prawo łowieckie. Strażnikiem łowieckim w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, która spełniła kryteria art. 38 ust. 1 pkt 1-8 Prawa Łowieckiego i została powołana bądź zatrudniona przez dzierżawcę bądź zarządcę obwodów łowieckich / art. 36 ust. 3 pkt.2/ do spełnienia określonych obowiązków wynikających z przepisów Prawa Łowieckiego i treści zawartej umowy. Za podstawę prawną niniejszego zakresu przyjęto w szczególności ( art. 37 ust. 1 pkt. 1-4, art. 39 ust. 2 pkt. 1,5,6,9 i 11 ust. 3 pkt. 1i 2 ust. 4 oraz ust. 9-11, art. 40 ust. 1 pkt. 2 ust. 2i 3, art. 38 ust. 1 pkt. 1-8 Prawa Łowieckiego, a także Rozporządzenie Ministra Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 23 lipca 1997r. w sprawie wzorów legitymacji i odznaki w tym również kwalifikacji zawodowych, art. 33 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Strażnicy łowieccy wykonują zatem zadania z zakresu ochrony zwierzyny i prowadzenia gospodarki łowieckiej. W tym zakresie współdziałają z Państwową Strażą Łowiecką. Wobec pozycji ustrojowej strażnika łowieckiego i jego zadań ustawowych nie ulega wątpliwości, iż żądane na jego temat informacje stanowią informacje publiczne. Wobec poczynionych ustaleń uznać należy, że Koło Łowieckie "R." w B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną. W kontrolowanej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej i kopii dokumentów związanych z powołaniem i działalnością strażnika łowieckiego. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia 2018 r.. Koło Łowieckie, wystosowało do skarżącego dwa zaproszenia do udziału w posiedzeniu Zarządu Koła. Jest to tryb nieprzewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej i jego zastosowanie nie oznacza realizacji wniosku w jakimkolwiek zakresie. W ocenie Sądu powyższe zachowanie Koła nie może zatem być uznane za udzielenie żądanej informacji publicznej. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby Koło Łowieckie wydało decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Skoro zatem żądana we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Koło Łowieckie jest organem obowiązanym do udostępnienia tej informacji, to nie udzielając jej, a także nie wydając w tym przedmiocie decyzji odmownej, organ ten dopuścił się bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji powyższego skarżony organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. został zobowiązany do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jak wyjaśnił zaś tutejszy Sąd w tezie wyroku z dnia 8 października 2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Sąd uznał, że w przypadku stwierdzonej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, że powodem bezczynności Koła Łowieckiego była nieznajomość obowiązujących od wielu lat przepisów prawa, a zasada transparentności działania organów stanowi element działania demokracji. Miał na względzie także i tą okoliczność, iż okres bezczynności trwał około 3 miesięcy i że nawet po wniesieniu skargi do Sądu Koło nie zdecydowało się na zastosowanie procedury przewidzianej w ustawie. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w wyroku( art. 149§ 1 i 1 a p.p.s.a.), zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205§ 1 p.p.s.a Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują wpis od skargi w kwocie 100 zł.