II SAB/Bk 30/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie niezałatwienia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do załatwienia sprawy z wniosku J. W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. nie stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. na rzecz skarżącej J. W. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z dnia [...].08.2007 r. (uzupełnionym pismami z dnia [...].08.2007 r. i z dnia [...].08.2007 r.) J.W., E. H. i J. G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego i stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie budynku inwentarskiego-obory na [...], dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3, zbiornika na paszę, przyłącza wodociągowego na działce nr [...], położonej we wsi I. gm. N., przez A. H. powstało w warunkach samowoli budowlanej. Pismem z dnia [...].09.2007 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. poinformował ww. strony, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia [...].05.2007 r. i z dnia [...].06.2007 r. Organ we wcześniejszych pismach zaznaczył, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że budynek inwentarski powstał w warunkach samowoli budowlanej oraz, że na skutek wniosku z dnia [...].04.2007 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku inwentarskiego. Od powyższego pisma J. W., W. K. i J. G. w dniu [...].09.2007 r. złożyli odwołanie (z dnia [...].09.2007 r.). P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. udzielił odpowiedzi na ww. odwołanie zwykłym pismem z dnia [...].10.2007 r. nr[...]. Po rozpatrzeniu skargi złożonej przez J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4.12.2008r. sygn. akt II SA/Bk 56/08 stwierdził bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i zobowiązał ww. organ do rozpatrzenia odwołania z dnia [...].09.2007 r. , w terminie miesiąca od daty zwrotu akt. Postanowieniem z dnia [...].03.2009 r. [...]WINB w B. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...].09.2007 r. W dniu [...].11.2010 r. J. W. i W. K. złożyły zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wniosku z dnia [...].08.2007 r. o wszczęcia postępowania administracyjnego i stwierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne zlokalizowane na działce A. H. powstało w warunkach samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu zażalenia [...]WINB w B. postanowieniem z dnia [...].12.2010 r. nr [...] odmówił wyznaczenia PINB w H. terminu do załatwienia ww. sprawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła bezczynność PINB w H., gdyż ww. organ wydał już decyzję z dnia [...].10.2010 r. nr [...], w której odmówił nakazania rozbiórki budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej we wsi I. gm. N. W dniu [...] maja 2011 r. J. W. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie niezałatwienie wniosku z dnia [...].08.2007 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne A.H. na działce o nr geod. [...] we wsi I. powstało w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania w kwestii potwierdzenia, że realizacja obiektu budowlanego nastąpiła z naruszeniem prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska w związku z dwukrotnym wstrzymywaniem wykonania pozwolenia na budowę- [...].04.2005 r. i [...].06.2006 r. oraz brakiem decyzji o warunkach zabudowy, niewykonaniem sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. z dnia [...].04.2005 r. przez Wojewodę P., niewłaściwym w wykonaniem wyroku NSA z dnia 28.03.2007 r. II OSK 208/06 przez Wojewodę P. [...]WINB w B. wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Podczas rozprawy w dniu 8.11.2011 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z akt administracyjnych załączonych do sprawy II SA/Bk 65/11 na okoliczność z jakiego wniosku i w jakiej dacie było wszczęte postępowanie administracyjne w zakresie rozbiórki. Ponadto z protokołu rozprawy wynika, że Skarżąca poprała skargę oraz oświadczyła, że przedmiot postępowania dotyczący rozbiórki i przedmiot postępowania dotyczący samowoli to są różne kwestie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a artykułu 3 § 2 ww. ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W razie skargi na niewydanie decyzji w ustawowo określonym terminie służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie przepisem art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, tryb powyższy został wyczerpany, bowiem J.W. w dniu [...].11.2010 r. złożyła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wniosku z dnia [...].08.2007 r. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi podać należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109) Terminy załatwienia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji zostały określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 35 §1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 §3 kpa). Terminy te należy traktować jako maksymalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 roku, VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wniosek J. W., E. H. i J. G. z dnia [...].08.2007 r. wszczynał postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne A. H. na przedmiotowej nieruchomości w I. powstało w warunkach samowoli budowlanej. Z treści pisma PINB w H. z dnia [...].09.2007 r. wynika natomiast, że organ podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia [...].05.2007 r. i z dnia [...].06.2007 r., tzn., że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż budynek powstał w warunkach samowoli oraz, że na skutek wniosku z dnia [...].04.2007 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Ponadto w postanowieniu z dnia [...].12.2010 r. [...]WINB w B. odmawiając PINB w H. wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła bezczynność PINB w H., gdyż organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...].10.2010 r. nr[...], w której odmówił nakazania rozbiórki budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce o nr [...] w I. Mając powyższe na względzie Sąd podczas rozprawy w dniu 8.11.2011 r. postanowił dopuścić dowód z akt administracyjnych załączonych do sprawy II SA/Bk 65/11 na okoliczność z jakiego wniosku i w jakiej dacie było wszczęte postępowanie administracyjne w zakresie rozbiórki. Z akt sprawy o sygn. II SA/Bk 65/11 wynika, że wnioskiem z dnia [...].04.2007 r. J. W. i E. H. wystąpili do PINB w H. o wszczęcie postępowania o rozbiórkę budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w I. (k.1 akt adm. organu I inst.) oraz, że ostatecznie PINB w H. decyzją z dnia [...].10.2010 r. nr [...] (k. 67 akt adm. o sygn. II SA/Bk 65/11) odmówił nakazania rozbiórki ww. budynku inwentarskiego, zaś na skutek wniesionego odwołania [...]WINB w B. decyzją z dnia [...].12.2010 r. umorzył postępowanie z uwagi na fakt, że J. W. i W. K. nie mają przymiotu strony (k.40 akt adm. organu II inst.). Ponadto podczas rozprawy w dniu 8.11.2011 r. Skarżąca oświadczyła, że przedmiot postępowania dotyczący rozbiórki i przedmiot postępowania dotyczący ustalenia samowoli to są różne kwestie. W ocenie Sądu rację ma zatem Skarżąca twierdząc, że wniosek z dnia [...].08.2007 r. dotyczył wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne A. H. powstało w warunkach samowoli budowlanej, natomiast wniosek z dnia [...].04.2007 r. dotyczył wszczęcia postępowania o rozbiórkę przedmiotowego budynku. W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu pierwszej instancji, że działał w przeświadczeniu, iż załatwiając sprawę z wniosku o rozbiórkę uważał, że jest to załatwienie sprawy z wniosku o stwierdzenie samowoli budowlanej. Faktem jest, że wniosek z dnia [...].08.2007 r. nie został rozpatrzony formalnie oraz, że do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego powyższego wniosku. Załatwienia wniosku nie może stanowić pismo wystosowane do wnioskodawców w dniu [...].09.2007 r., albowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej formy załatwienia sprawy. W świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. pozostaje w bezczynności w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...].08. 2007 r. , co uzasadniało zobowiązanie tego organu do wydania aktu administracyjnego, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi - art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a. (obowiązującym od dnia 12.07.2011 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu orzeka, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2 art. 149). Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, nie skorzystał z ww. uprawnień. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiała, przede wszystkim okoliczność, iż Skarżąca nie złożyła wniosku o ukaranie organu grzywną. Ponadto Sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu jak też nie stwierdził rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że PINB w H. działał w przeświadczeniu, iż załatwiając sprawę z wniosku o rozbiórkę uważał, że jest to załatwienie wniosku o ustalenie samowoli budowlanej. Subiektywne przeświadczenie organu wydaje się logiczne z tego powodu, że w świetle prawa budowlanego nie istnieje pojęcie "ustalenia samowoli". Natomiast nie zwalniało to organu z formalnego obowiązku załatwienia wniosku w formie prawem przewidzianej. Zobowiązując PINB w H. do rozpoznania wniosku z dnia [...].08.2007 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi (Sąd nie przesądza jednak sposobu załatwienia sprawy) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniono realność zakreślonego terminu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.