II SAB/Bk 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. F., J. H. i D. P. na bezczynność Burmistrz S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza S. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżących S. F., J. H. i D. P. z dnia [...] października 2015 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 500,00 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Burmistrza S. solidarnie na rzecz skarżących S. F., J. H. i D. P. kwotę 631,00 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z załączonych do skargi dokumentów wynika następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. S. F., J. K. i D. P., reprezentowane przez pełnomocnika - adwokata Ł. L., zwróciły się do Komunalnego Zakładu Budżetowego w S. (dalej: KZB) o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. Wskazanie, czy sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa zlokalizowana na nieruchomości położonej w miejscowości S., w skład której wchodzi działka o nr ewidencyjnym [...] dla której Sąd Rejonowy w B., IX Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowi własność K. w S., a w przypadku odpowiedzi negatywnej, proszę o wskazanie czy Zakładowi przysługuje jakikolwiek inny tytuł prawny do ww. sieci? 2. wskazanie jakiego rodzaju sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa zlokalizowana jest na ww. nieruchomości, wskazanie parametrów sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na nieruchomości poprzez określenie w szczególności jej numeru ewidencyjnego, długości sieci, powierzchni jaką zajmuje na Nieruchomości oraz składającego się na nią oprzyrządowania; 3. wskazanie, kiedy i na jakiej podstawie Zakład nabył własność lub inny tytuł prawny do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na nieruchomości? 4. Wskazanie, kiedy i na jakiej podstawie ewentualni poprzednicy prawni Zakładu (począwszy od dnia powstania sieci) nabyli własność, lub inny tytuł prawny do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na nieruchomości? 5. Wskazanie, kiedy i na jakiej podstawie została wybudowana sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa zlokalizowana na nieruchomości? 6. Wskazanie, kiedy i na jakiej podstawie została oddana do użytku sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa zlokalizowana na nieruchomości? 7. Wskazanie, czy Zakład posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości polegającego na eksploatacji zlokalizowanej na tej nieruchomości sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej? 8. Wskazanie, kiedy i w jaki sposób Zakład nabył tytuł prawny do korzystania z nieruchomości polegającego na eksploatacji zlokalizowanej na tej nieruchomości sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej? 9. Wskazanie, kiedy i w jaki sposób ewentualni poprzednicy prawni (począwszy od dnia powstania sieci) Zakładu nabyli tytuł prawny do korzystania z nieruchomości polegającego na eksploatacji zlokalizowanej na tej nieruchomości sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej? 10. wskazanie jakie działania podejmuje Zakład celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na nieruchomości? 11. wskazanie czy, a jeśli tak to kiedy i w jakim zakresie Zakład dokonywał przebudowy sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na Nieruchomości? 12. wskazanie z jakiej części Nieruchomości korzysta Zakład celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej? 13. Wskazanie, jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wiążą się z istnieniem na niej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, w tym w szczególności: (-) wskazanie w jakiej minimalnej odległości od sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej możliwa jest swobodna zabudowa, składowanie maszyn i urządzeń lub sadzenie drzew? (-) wskazanie w jakiej minimalnej odległości od sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej możliwe jest prowadzenie prac budowlanych lub rolnych z wykorzystaniem służących do tego maszyn i urządzeń, przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa i higieny pracy? Przedmiotowy wniosek został doręczony do siedziby Komunalnego Zakładu Budżetowego w S. w dniu [...] października 2015 r., W związku z brakiem rozpoznania przedmiotowego wniosku pełnomocnik Skarżących pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność KZB w S. w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2015 r. Powyższa skarga wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2017r. Ponieważ organ nie przesłał skargi do tut. Sądu pełnomocnik Skarżących dniu 10 marca 2017 r. wystąpił o wymierzenie Burmistrzowi Gminy S. grzywny z art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SO/Bk 8/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymierzył Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 500 zł za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie. W dniu 4 grudnia 2017 r. (data wpływu do tutejszego sądu) pełnomocnik Skarżących, na podstawie art. 54 § 1 w zw. z art. 55 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożył wniosek o rozpoznanie na podstawie odpisu skargi sprawy ze skargi S. F., J. K. i D. P. na bezczynność Burmistrza Miasta S.– Komunalny Zakład Budżetowy w S. w przedmiocie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 168/17, odrzucił powyższą skargę z uwagi na nieuzupełnienie w terminie jej braku formalnego w postaci uiszczenia wpisu sądowego. Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Skarżące ponownie złożyły do tutejszego Sądu wniosek o rozpatrzenie ich skargi na bezczynność Burmistrza S. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej, na podstawie dołączonego odpisu skargi z dnia 11 stycznia 2017 r. w trybie art. 55 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że pomimo upływu ponad roku czasu od doręczenia Burmistrzowi S. wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz ponad 6 miesięcy od nałożenia na niego, postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SO/Bk 8/17, kary grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, do chwili wniesienia przedmiotowego wniosku organ nie przekazał Sądowi skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu stwierdził, że podniesione zarzuty są nieprawdziwe, gdyż skargę z dnia 11 stycznia 2017 r. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy przekazano do WSA w Białymstoku w dniu 18 stycznia 2017 r. Postępowanie to zostało zaś zakończone prawomocnym orzeczeniem o odrzuceniu skargi, które to postanowienie wraz z aktami zostało zwrócone organowi w dniu 28 marca 2018 r . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skarg z zakresu dostępu do informacji publicznej termin ten wynosi tylko 15 dni - zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Z kolei art. 55 § 2 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku, gdy organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W niniejszej sprawie pomimo wymierzenia Burmistrzowi S. grzywny w wysokości 500 zł postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. II SO/Bk 8/17, oryginał skargi do dnia aktualnie rozpoznawanej skargi nie został przez ten podmiot przekazany do tutejszego Sądu. Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że skarga na bezczynność z dnia 11 stycznia 2017 r. została przekazania do tutejszego Sądu w dniu 18 stycznia 2018 r. wraz z odpowiedzią na skargę w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 168/17, tym niemniej jak wynika z akt sądowych powyższej sprawy, organ nie przekazał oryginału skargi, ale wyłącznie jej odpis. Ponadto, wbrew stanowisku organu, fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w toku ww. postępowania sądowego postanowienia z dnia 22 lutego 2018 r. o odrzuceniu skargi S. F., J. K. i D. P. na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie informacji publicznej z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego, nie powoduje, że w aktualnie prowadzonej sprawie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej. W niniejszej sprawie zaistniała również druga przesłanka orzekania na podstawie odpisu skargi, o jakiej mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a, a mianowicie stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Skarżące pismem z [...] marca 2015 r. wystąpiły bowiem do Komunalnego Zakładu Budżetowego w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (szczegółowo opisanej w pkt 1-13), zaś organ nie udzielił, ani nie odmówił udzielenia informacji w żądanym zakresie. Przechodząc z kolei do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i,p.) poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, CBOSA). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że adresat wniosku Komunalny Zakład Budżetowy w S. jako zakład budżetowy Gminy S. reprezentowanej przez Burmistrza należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Jest to bowiem jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego, która dysponuje majątkiem publicznym, wykonując przy tym zadanie publiczne w zakresie zarządzania tym mieniem. W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości, że żądana wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. informacja ma charakter informacji publicznej, bowiem dotyczy struktury własnościowej i majątku jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Według art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e) i f) oraz pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 i majątku, którym dysponują, a także informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W konsekwencji adresat wniosku z dnia [...] października 2015 r. zobowiązany był do załatwienia wniosku Skarżących w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ten ostatni przepis można w dalszych uwagach pominąć, gdyż dotyczy, niewystępującej w rozpoznawanej sprawie, sytuacji udostępniania informacji za opłatą). Zgodnie z ww. art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz Gminy S. w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanej informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia, ani nie wydał decyzji odmownej. Organ ani razu nie poinformował też pełnomocnika Skarżących o przyczynach zwłoki, czyli zaniechał obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W myśl § 2 tego artykułu ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przekonuje o lekceważącym stosunku Burmistrza do wniosku Skarżących i oczywistym nieprzestrzeganiu wskazanych przepisów prawa, do których organ administracji publicznej ma obowiązek bezwzględnie się zastosować. Co prawda pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ poinformował pełnomocnika Skarżących o stanie budowy kanalizacji sanitarnej na osiedlu B. w S., tym niemniej powyższe pismo, w ocenie Sądu, nie może być uznane za prawidłowe załatwienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albowiem jak wynika wprost z jego treści jest ono odpowiedzią na pismo z dnia [...] stycznia 2017r., a nie na wniosek z [...] października 2015 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że Burmistrza S. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżących i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Z tegoż względu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku Skarżących o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. W niniejszej sprawie ewidentne milczenie organu, konieczność kilkukrotnego wzywania Burmistrza do nadesłania akt administracyjnych, które ostatecznie nie zostały przekazane Sądowi, przekonuje o jawnym nierespektowaniu zasad postępowania i całkowitej samowoli w załatwianiu sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne wymierzyć Burmistrzowi S. karę grzywny w wysokości 500 zł jako adekwatnej do stwierdzonego naruszenia, znacznego czasu trwania w bezczynności, jawnego lekceważenia działań Skarżących zmierzających do zaniechania bezczynności, nieprzekazania skargi na bezczynność i akt sprawy. Miarkując wysokość kary Sąd uwzględnił, że uprzednio wymierzona kara grzywny w kwocie 500 zł za nieprzekazanie skargi Sądowi nie zdyscyplinowała organu do działania zgodnego z prawem. Dlatego zasadnym było ponowne wymierzenie kary w wysokości, która będzie wystarczająca dla zdyscyplinowania organu, a zarazem jest adekwatna do stopnia jego zawinienia i okresu bezczynności. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku), obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżących kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłat skarbowych w łącznej wysokości 51 zł za udzielone pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).